在十九大勝利召開的大背景下，自2017 年10 月以來，國務院辦公廳、財政部?????♂?、國家發(fā)展改革委????????、國務院國資委、證監(jiān)會、銀監(jiān)會???、保監(jiān)會及相關部委以單獨或聯合的形式頒布了一系列相關政策法規(guī)?????、意見通知，涵蓋了從推進國務院立法到綜合信息平臺項目庫管理，從持續(xù)推進多個領域應用PPP 到建立健全PPP 流通、退出機制，從鼓勵多渠道資金參與PPP 到規(guī)范各參與主體行為等一系列局部調整?????♀?、控制????，結合各省相繼出臺的PPP 相關政策??，基本明確了鼓勵??、支持與規(guī)范、穩(wěn)定并存的發(fā)展基調，PPP 從“高速”發(fā)展進入“高質”發(fā)展已成定局???????。

各部委對PPP的重點關注

2018 年《政府工作報告》提出“支持社會力量增加醫(yī)療??、養(yǎng)老??、教育????、文化、體育等服務供給”；作為兼具發(fā)揮“緩解矛盾”與“支持社會力量”作用的PPP，在貫徹發(fā)展新時代中國特色社會主義的基礎上???????，有望為我國創(chuàng)新社會經濟發(fā)展模式做出重要貢獻。

1. 推進立法 促PPP 在一系列領域發(fā)展及PPP應用

國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于印發(fā)國務院2018 年立法工作計劃的通知》??????，將基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例列入國務院2018年立法工作計劃。國務院辦公廳相繼發(fā)布《國務院辦公廳關于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》????、《國務院辦公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見》????????????、《關于推進農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)建設發(fā)展的指導意見》、《關于推進社會公益事業(yè)建設領域政府信息公開的意見》、《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》、《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》等一系列指導意見，國家發(fā)展改革委相繼發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》、《關于推進資源循環(huán)利用基地建設的指導意見》，財政部相繼發(fā)布《關于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見》、《關于建立健全長江經濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》，交通運輸部發(fā)布《收費公路政府和社會資本合作操作指南》，工信部、國家發(fā)展改革委?、科技部?????♂?、財政部等十六個部門聯合印發(fā)《關于發(fā)揮民間投資作用 推進實施制造強國戰(zhàn)略的指導意見》，文化和旅游部???♀?、財政部聯合發(fā)布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》??，上述文件針對不同領域分別明確提出鼓勵采用PPP，為PPP 在更大范圍內的應用起到了助推作用。

2. 嚴格規(guī)范 高質推進PPP

中共中央辦公廳印發(fā)《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，財政部相繼發(fā)布《關于做好2018 年地方政府債務管理工作的通知》???????????、《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》????、《關于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》????、《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》??，國務院國資委發(fā)布《關于加強中央企業(yè)PPP 業(yè)務風險管控的通知》???????，中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行、銀監(jiān)會??、證監(jiān)會、保監(jiān)會?、外匯局關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見（征求意見稿）》?????♂?，上述文件堅決制止無序舉債、遏制隱性債務增量，規(guī)范舉債融資行為?????♀????。在推進PPP 的過程中，對市場參與主體尤其是作為投資主體的中央企業(yè)、資金供給方的國有金融企業(yè)以及以多種形式參與PPP 投融資業(yè)務的資產管理產品分別提出明確的要求????，嚴防PPP 被泛化????、濫用，確保PPP 規(guī)范、穩(wěn)健、高質發(fā)展。

3. 建立健全PPP 流通及退出機制

財政部和保監(jiān)會聯合發(fā)布《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》，證監(jiān)會發(fā)布《關于建立PPP 退出機制的提案》的答復?，上海證券交易所??、深圳證券交易所同步發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目資產支持證券的掛牌條件確認指南》和《政府和社會資本合作（PPP）項目資產支持證券信息披露指南》????，上述文件提出在遵循審慎合規(guī)原則下，鼓勵保險機構規(guī)范運用政府和社會資本合作（PPP）等方式??，支持經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)??，通過股權融資?????♂??????♂?、債券融資及資產證券化等方式，建立健全PPP 流通及退出機制??，吸引更多社會資本參與項目建設????♂?，提高基礎設施項目建設、運營和管理效率???????????。

《政府工作報告》中的PPP元素

在2018 年的《政府工作報告》中，李克強總理雖未明確提及“政府與社會資本合作”，且有觀點認為PPP 發(fā)展進入新常態(tài)，無需再次強調，然而仔細研讀報告3??，仍能發(fā)現與PPP 發(fā)展相關的內容。

1. 支持民營企業(yè)發(fā)展

PPP 推出、發(fā)展的過程可以理解為進一步對民營資本放開基礎設施和公用事業(yè)市場準入的過程，“在評選示范項目時享有優(yōu)先權”?????♀?、“禁止在采購過程中對民營資本設置差別條款和歧視性條款”、“鼓勵同等條件下優(yōu)先選擇民營資本”等內容被寫入各部委出臺的政策文件中，國家對作為社會資本方的民營企業(yè)所展現出的認可與重視可見一斑。

2. 全面實施績效管理

PPP 的根本目標是“提升公共服務的供給質量和效率??、實現公共利益最大化”，助力實現這一目標最有效的手段則是“依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價”?。將項目付費與績效評價結果掛鉤，是PPP 對“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全”的充分響應。

3. 優(yōu)先支持在建項目 合理擴大專項債券使用范圍

《政府工作報告》提到2018 年安排地方專項債券比2017 年增加5500 億元，達到1.35 萬億元，并將合理擴大專項債券使用范圍?????♀?。專項債券目前涉及土地儲備??、收費公路???????♂?、軌道交通等準經營且有較好收益的基礎設施領域，未來無論是專項債券金額的提升還是使用范圍的擴大????，都將對PPP 的應用產生不確定影響：在不考慮PPP 應用范圍限制的前提下????，如果地方政府將專項債券更多應用于準經營類（主要指使用者付費）項目，則PPP 將相對集中應用在公益類（主要指政府付費及可用性缺口補助）項目，由此將造成政府財政支出壓力較大??，且對社會資本吸引力有限???????；

如果地方政府將專項債券更多應用于公益類項目，則市場上將會出現相對多的“優(yōu)質”項目??，或將掀起新一輪的PPP 投資熱潮???♂?。

4. 中央對地方一般性轉移支付大幅增加

PPP 應用的財務上限為地方政府一般公共預算支出的10％??，《政府工作報告》提出“中央對地方一般性轉移支付規(guī)模大幅增加”，“增強地方特別是中西部地區(qū)財力”，“中央財政新增扶貧投入及有關轉移支付向深度貧困地區(qū)傾斜”????，上述舉措有效加大精準脫貧力度???，將對地方政府特別是相對貧困地區(qū)補齊基礎設施和公共服務短板????，積極拓展PPP 應用空間帶來積極影響。

5. 充分釋放社會領域巨大發(fā)展?jié)摿?/p>

《政府工作報告》提出“深入推進教育、文化、體育等改革，充分釋放社會領域巨大發(fā)展?jié)摿?rdquo;，“支持社會力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育???♀?、文化、體育等服務供給，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)”????，這些民生領域恰是適宜開展PPP 的行業(yè)，且截至目前，上述領域內的PPP 項目在數量及投資額上均規(guī)模有限?????♀?，相信隨著社會體制改革深化，PPP 在上述領域將具有較大發(fā)展空間????????。

6. 推進污染防治取得更大成效

《政府工作報告》提到“鞏固藍天保衛(wèi)戰(zhàn)成果??，深入推進水????、土壤污染防治”，水、土壤、大氣一直是生態(tài)環(huán)境修復的重點關注領域。其中，污水處理及固體廢棄物、垃圾分類處置屬于強制應用PPP 的領域??，且上述領域市場化程度較高，已形成較為完善的環(huán)保產業(yè)鏈。土壤????、大氣治理需要投資體量巨大????，單純依靠政府直接投資效果有限，目前已在積極探索PPP的應用???♂?，未來生態(tài)環(huán)境仍將是PPP 應用的重點領域?。

PPP發(fā)展形式小結

在上述背景下????，對PPP 發(fā)展形勢作出如下判斷????????：

1.PPP 經歷四年高速發(fā)展后進入新階段????，各個環(huán)節(jié)的不斷完善為后續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎，未來發(fā)展空間可以預期??。

2. 國家嚴控PPP 野蠻生長，加強項目審核管控??，嚴禁PPP 異化為違規(guī)融資舉債或變相舉債擔保??，避免造成地方政府隱形債務。PPP 發(fā)展模式發(fā)生轉變，規(guī)范??、穩(wěn)健、高質????、可持續(xù)成為未來發(fā)展的主基調。

3. 相關政策緊隨十九大精神，政府監(jiān)管持續(xù)趨嚴，

在積極引入民營資本參與的基礎上，鼓勵多主體、多資金??、多方式參與PPP 項目，但針對各相關參與主體提出了十分明確的要求，穩(wěn)定PPP 市場運行秩序??。

4.PPP 可為確保打贏化解重大風險（化解政府債務風險）???、精準脫貧（貧困地區(qū)基礎設施）??、污染防治（污水??、垃圾等環(huán)境保護PPP 項目）三大攻堅戰(zhàn)提供有力支持，作為國家政策積極鼓勵、明確要求的行業(yè)???????、領域??，涉及文化??、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育?????♂?、旅游的公共服務領域，涉及生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設??、

林業(yè)#??、農業(yè)以及供排水??、可再生能源在內的污染防治領域，在PPP 應用上仍將具有相當的發(fā)展機遇??，值得重點關注。

公共服務領域分析

根據財政部政府與社會資本合作中心發(fā)布的2018年第一期季報??????，一季度基本公共服務領域項目數比上季度末下降1 個、新增投資額875 億元。3 月末累計項目總數1349 個??、投資額12084 億元??，分別占管理庫的18.2％和10.5％。項目數前三位是教育358 個??、旅游327 個、醫(yī)療衛(wèi)生252 個??；投資額前三位是旅游4733 億元???????、教育2142 億元????????、醫(yī)療衛(wèi)生1855 億元。

基本公共服務項目數（個）

基本公共服務項目投資額（億元）

十九大報告明確提出保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行??，重點列出優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、加強社會保障體系建設?????♀?，加之文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老????、教育????、旅游等細分領域均具備一定的剛需和使用者付費屬性，有利于緩解“不平衡不充分”矛盾???????，PPP 在上述領域仍將大有可為。

污染防治領域分析

根據財政部政府與社會資本合作中心2018 年第一期季報中的數據進行計算，污染防治領域項目總計超過1500 個，總投資超過1.3 萬億元??。作為資本化程度最高的領域，根據中國水網提供的數據?????????，2017 年度，53 家環(huán)保上市企業(yè)，營收總額共計1661 億元??，凈利潤總和約253 億元。其中?????♂?，51 家成功盈利，僅盛運環(huán)保????、津膜科技出現虧損?。有3 家企業(yè)營收過百億?????♀?，分別為北控水務（169.74億元）、光大國際（160.55 億元）、碧水源（151.63

億元）；有4 家企業(yè)營收過50 億?????♂?，分別為啟迪桑德、首創(chuàng)股份鐵漢生態(tài)、蒙草生態(tài)。有11 家企業(yè)營收實現了70％以上的增長速度?????????，分別為蒙草生態(tài)、嶺南股份、維爾利、國禎環(huán)保、鐵漢生態(tài)、博世科、清水源、興源環(huán)境、嘉澳環(huán)保、旺能環(huán)境、碧水源；

有7 家企業(yè)應收同比增長數據為負，分別為遠達環(huán)保、巴安水務、科融環(huán)境、聯泰環(huán)保、旺能環(huán)境、津膜科技、永清環(huán)保。

十九大報告提出建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計??，同時提出四方面工作部署要求，全面建設“美麗中國”????。面對生態(tài)文明建設如此廣闊的市場空間，PPP 作為我國生態(tài)環(huán)保領域的主流發(fā)展模式，未來落地項目數量及投資額仍有望大幅提升。具體來看，生態(tài)建設、環(huán)境保護、污水處理和垃圾處理仍將有較大市場空間???????。

截至目前，PPP 的發(fā)展歷經了“推廣”、“完善”??、“深化”三個階段，現在已進入由量到質的轉型期??，這意味著在未來幾年PPP 作為一項重要機制改革，在做好規(guī)范????、提質等內功修煉的基礎上?????♀?，仍將為提升基礎設施建設及公共服務水平?????♂?，提高財政資金使用效率等方面發(fā)揮積極的增效作用?????♀?。