2018年，是PPP進(jìn)入平飛階段的首年。PPP人的圈子中???????，出現(xiàn)頻次最高的詞是“規(guī)范”???。PPP管理庫的清庫工作????????，PPP條例的呼之欲出，無不是詮釋和踐行著“規(guī)范”一詞??。

面對規(guī)范???♀?，有視為凜冬者，有視為苦難者，有視為降溫減速者、有視為危中有機(jī)者?????♀?。透過表象????????，2018年P(guān)PP行業(yè)的規(guī)范管理，反映出長期管理的決心和定力?????，不忘初心、牢記使命。經(jīng)常地借喻說，PPP是政府和社會資本的婚姻???????。那婚姻的考驗和喜悅??，不僅有那些年喧鬧的喜宴??，更須珍惜和重視日常的柴米油鹽。

歲月不居，時節(jié)如流????。面對2019的新形勢、新需求、新規(guī)范，且對PPP的發(fā)展有一些展望和思考。

展望：PPP仍將是解決公共服務(wù)供給問題的重要推動力

黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

實際上，發(fā)展不平衡不充分的矛盾問題????，不單單存在于個人消費(fèi)領(lǐng)域??，更廣泛地存在于社會民生和公共服務(wù)領(lǐng)域。出行難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難、生活設(shè)施不配套。要解決這些矛盾和問題???♂????♀?，單純由政府來做夠不夠?????♂?？時間效率成本上經(jīng)濟(jì)不經(jīng)濟(jì)？能否有更好的解決方案呢？

回顧以往的經(jīng)驗??，政府通過直接投資和融資平臺等措施，提供了主要的公共服務(wù)設(shè)施。但是??，從效能上看????，存在成本過高，管理不經(jīng)濟(jì)????????、部分領(lǐng)域供給不足的問題。究其原因，空間和物理形態(tài)上，公共服務(wù)具有一定的供給半徑。自然壟斷是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的特點。很難想象??，北京的公共服務(wù)能直接作用于烏魯木齊???♀?。全國的市??、縣，按照這一規(guī)律，每家都組建了自己的水務(wù)公司??、環(huán)衛(wèi)公司、公交公司??、燃?xì)夤镜?，來建設(shè)對應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，以及承擔(dān)日常運(yùn)營養(yǎng)護(hù)等工作????。

從實際的效率來看，各地的公共服務(wù)供給在理念和能力上面存在巨大的差異，是發(fā)展不平衡不充分的直接表現(xiàn)????。自然壟斷狀態(tài)下?????♂?，地方公共服務(wù)主要是自我更新和發(fā)展。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)的移動時代，信息和物資流動的頻繁，人對公共服務(wù)的理解和需求快速上升。自我更新式的城鎮(zhèn)公共服務(wù)??，速度和質(zhì)量均難以跟上，就談不上打造城市承載力和城市吸引力。

項目規(guī)模上????，PPP亦已成為公共服務(wù)領(lǐng)域項目建設(shè)的重要方式。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年三季度報7??，截至當(dāng)時??，管理庫累計項目數(shù)8,289個、投資額12.3萬億元；落地項目數(shù)4,089個??、投資額6.3萬億元。同時期，2015年至2018年9月?????♀?，不完全統(tǒng)計的地方政府發(fā)行新增債券累計約為5.4萬億元。對比地方政府發(fā)債的項目和PPP模式下的項目??，兩者的交集相對較小???????。從投資規(guī)模上看???♂?????，PPP模式下的項目投資額已經(jīng)超過了政府發(fā)行債券的模式??????。

引入社會資本??，通過PPP的方式進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，是發(fā)揮政府和市場這兩只手的優(yōu)勢，雙手緊緊相握??，推動解決公共服務(wù)領(lǐng)域的供給問題。一是從技術(shù)創(chuàng)新、管理效率、資金流通等方面?????，打破單純由政府提供公共服務(wù)的供給方式。這能夠促進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)和管理經(jīng)驗傳播，快速彌補(bǔ)各地區(qū)發(fā)展不平衡?????????♂?、各公共服務(wù)行業(yè)發(fā)展不平衡。二是打破自然壟斷???♂?，形成規(guī)模效應(yīng)。通過信息、管理、技術(shù)??、資金的聯(lián)系?，打造出公共服務(wù)領(lǐng)域的航母級企業(yè)，促進(jìn)技術(shù)的升級和管理創(chuàng)新，持續(xù)地為公共領(lǐng)域的提質(zhì)增效提供賦能引擎???????。

要點：做好PPP項目的實施過程管理

中國的PPP項目，數(shù)量和規(guī)模上已經(jīng)遠(yuǎn)高于世界其他國家地區(qū)?????。進(jìn)入實施的平飛期后，已經(jīng)難以有既成的經(jīng)驗可供借鑒。唯有不忘初心????，實踐基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新??。2019年????????♂?，PPP項目大量進(jìn)入到實施和付費(fèi)階段后，運(yùn)營過程中的以下幾點亟需關(guān)注??????????。

總結(jié)示范試點項目在運(yùn)營期管理的經(jīng)驗

PPP項目橫跨項目管理、合同管理??、融資工具??、績效考核、預(yù)算編制和執(zhí)行等多個領(lǐng)域。每年，政府自身需要應(yīng)對項目運(yùn)營期間的條件調(diào)整、績效考核、預(yù)算支付等工作?????♂?。這些運(yùn)營期每年都會發(fā)生的日常性工作，在政府投資項目管理和預(yù)算管理等流程機(jī)制設(shè)計中雖有部分表述??，但是比較分散，也不完整。對于政府的公務(wù)人員來說，需要通過創(chuàng)新的經(jīng)驗總結(jié)，形成更強(qiáng)力的工作指導(dǎo)???????。

再有??，政府對PPP管理和責(zé)任的邊界也需要進(jìn)一步澄清。最普遍的例子?????♂????????，是政府往往在PPP項目中保留對公益性決策的一票否決權(quán)。“公益性”的邊界則是相對模糊的地帶。行使一票否決權(quán)后，政府方是否就需要承擔(dān)起對應(yīng)的責(zé)任??。承擔(dān)的責(zé)任，是否會同風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、合同約定中的設(shè)計相兼容??。這點處理不好?????????，就容易出現(xiàn)政府和社會資本相互扯皮的現(xiàn)象。

孫祁祥教授在“全球PPP50人”論壇首屆年會上的主題發(fā)言中??，指出了PPP的“共識”，“常識”問題沒有解決好，就可能出現(xiàn)很多“應(yīng)當(dāng)”和“實際”脫節(jié)的問題??。“共識”和“常識”最容易得到的途徑，可通過示范試點項目的定期經(jīng)驗總結(jié)?????♀?。這些項目???????，經(jīng)過優(yōu)中選優(yōu)??、層層把關(guān)??。報告質(zhì)量、落地情況等方面均高于其他項目。應(yīng)給予示范試點項目在強(qiáng)調(diào)規(guī)范性的底線同時??，更多在創(chuàng)新性上給予空間?。鼓勵新技術(shù)、新管理??、新機(jī)制的創(chuàng)新????，及時總結(jié)其亮點融入到制度制定和機(jī)制設(shè)計中????♂?。

深化物有所值評價，做實中期管理

物有所值是PPP的重要理念之一。其核心的方法?????????，是將政府自己做和委托他人來做，進(jìn)行全方面全周期的比較??。理論的層面，物有所值的定性定量論證框架較為完整??；然而實踐中，物有所值的兩者之“比”還有較大的深化空間。

 “比”之前??，政府應(yīng)做到心中有數(shù)?????♀?。建設(shè)并運(yùn)營一個公共服務(wù)項目，政府需要正確評估由自己來做，能夠達(dá)到的目標(biāo)和效果??。項目需要的資源、顯性隱形的成本、可能的風(fēng)險、項目的實際使用壽命。這些要素應(yīng)結(jié)合歷史情況?????，建立起一套科學(xué)的評估機(jī)制。PPP的方案設(shè)計?，不應(yīng)僅是可行性研究的翻版復(fù)盤。而應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)氐臍v史項目情況和當(dāng)時的項目條件，從實現(xiàn)路徑、管理成本??，變動風(fēng)險等方面????，給出一本實賬。

“比”應(yīng)貫穿始終。目前的物有所值論證工作，集中在準(zhǔn)備階段????????，也就是采購前的階段??。項目運(yùn)營期內(nèi)，績效監(jiān)測報告和中期評估現(xiàn)在已經(jīng)編制的項目較少??。這類中期報告反映的情況??，應(yīng)同物有所值報告相對比，反映項目執(zhí)行過程中偏離的程度、偏離的原因?????♂?，有否改進(jìn)空間，風(fēng)險控制點設(shè)定?????♂?，乃至是否仍然物有所值等??。項目還可在“自比”的基礎(chǔ)上，同其他項目建立起“互比”的評估機(jī)制，促進(jìn)社會資本不斷創(chuàng)新管理和技術(shù)??。

 “比”還影響到績效考核和付費(fèi)。應(yīng)以投標(biāo)文件??、PPP合同、兩評一案等的承諾和約定作為起點，將中期物有所值、績效考核和付費(fèi)作為中期管理的重點。考慮到項目全生命周期的一些指標(biāo)如IRR等無法直接應(yīng)用于中期評估。因此，項目采購前，政府方應(yīng)對能夠有效管理的指標(biāo)做到心中有數(shù)，具有實務(wù)操作性。這才能夠在執(zhí)行階段有效地管住項目??，管好項目。

重視PPP項目中的公共安全

現(xiàn)有的PPP項目方案，風(fēng)險分配的強(qiáng)調(diào)重點是項目本身的經(jīng)濟(jì)利益和責(zé)任劃分???♀?。風(fēng)險方面對于公共安全的考慮、分?jǐn)偡绞健⑻幚頇C(jī)制言之不足??。應(yīng)看到，PPP項目作為公共服務(wù)類項目，提供的產(chǎn)品具有公共安全屬性????♂?，這點是不容忽視的??。風(fēng)險一旦發(fā)生，如偶然性污染事件、極端氣候條件下的公共產(chǎn)品供應(yīng)不足等，需要第一時間采取臨時性的應(yīng)急措施??，保障公共服務(wù)的基本功能????。

現(xiàn)行的責(zé)任體制來看??，在公共服務(wù)的安全問題上，政府是第一責(zé)任人，并不因是否采用PPP模式而有所轉(zhuǎn)移?????。短時間內(nèi)調(diào)集力量??，處理突發(fā)事件，維護(hù)公共服務(wù)的穩(wěn)定和安全?，這也是政府的強(qiáng)項?????♂?。因此????????????♀?，項目的應(yīng)急方案方面，政府應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)??。社會資本方也應(yīng)緊繃安全生產(chǎn)的弦，配合政府部門做好安全風(fēng)險防控?????♂?。萬一出現(xiàn)問題??，應(yīng)秉承合作的精神優(yōu)先解決問題，保障公共服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)????，再就權(quán)責(zé)界定、補(bǔ)償措施通過事先約定的條件或約定的補(bǔ)充合同方式予以確認(rèn)??。