近日，財政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）??，引發(fā)PPP市場熱議。

規(guī)范中發(fā)展??，PPP未來值得期待

財政部圍繞國務(wù)院對控制和化解地方政府隱性債務(wù)的整體部署，針對公共服務(wù)領(lǐng)域出臺了財金〔2019〕10號文。

財金〔2019〕10號文提出規(guī)范運行、嚴(yán)格監(jiān)管??、公開透明??、誠信履約等要求?????♀?，強(qiáng)調(diào)PPP將繼續(xù)圍繞規(guī)范管理方向推進(jìn)????，對PPP模式當(dāng)前階段發(fā)生的問題和現(xiàn)象具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，規(guī)范力度大????，影響深遠(yuǎn)??????。文件即強(qiáng)化了政府履約責(zé)任，又明確新上PPP項目的要求??，同時對PPP項目遇到的融資問題提出了指導(dǎo)意見?。

一、與時俱進(jìn)??，細(xì)化財承限額管理標(biāo)準(zhǔn)

PPP模式的實施進(jìn)入了深水區(qū)?????♀?，截止至2019年1月，依據(jù)全國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)，全國2510個財政本級中????，1791個各年度財承占比都低于7%預(yù)警線，5個本級的財承占比在個別年份超10%。PPP管理庫全部項目未來30年（2019年至2048年）的財政支出責(zé)任共計16.2萬億元??，其中，一般公共預(yù)算支出責(zé)任12.7萬億元、政府性基金支出責(zé)任3.5萬億元。

財金〔2019〕10號文為防止PPP異化為新的政府?dāng)U大債務(wù)的模式，筑牢一般公共預(yù)算支出10%“紅線”的同時，務(wù)“時”的提出了“財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)??，不得新上政府付費項目??。”的新要求。同時在PPP實踐操作過程中遇到的問題，按照“實質(zhì)重于形式”原則，將“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目”納入可實施的政府付費項目??，呼應(yīng)了“財建〔2017〕455號”??。一方面體現(xiàn)政府付費項目“審慎”原則，堵住財政支出責(zé)任高企地區(qū)開展政府付費項目的“大門”，另一方面又為國家政策支持???????、具有行業(yè)特殊性的特定項目增設(shè)“窗口”。

二、正負(fù)清單，明確政府隱性債務(wù)界定

財金〔2019〕10號文出臺前???????????????，各地對于“隱性債務(wù)”的界定標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一口徑??，由此影響涉及中長期財政支出責(zé)任的PPP項目的推進(jìn)躊躇不前。財金〔2019〕10號文給不規(guī)范的PPP項目加上緊箍咒的同時，繼續(xù)為規(guī)范的PPP項目保駕護(hù)航。重點明確“存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同??，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式???♀???，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風(fēng)險的。”時直接認(rèn)定為“地方隱性債務(wù)”，退庫的同時還要嚴(yán)肅問責(zé)，與防控隱性債務(wù)的重磅文件中發(fā)〔2018〕27號?????????♀?、中辦發(fā)〔2018〕46號相呼應(yīng)?????。出現(xiàn)《意見》“三、（二）至（五）條”情況時，存在整改后不到位的也將有被認(rèn)定為“隱形債務(wù)”的風(fēng)險。

對于符合條件的PPP項目形成的政府支出事項????，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)未支付依據(jù)????，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常項支出??????，此時的經(jīng)常性支出則不應(yīng)被認(rèn)定為“政府債務(wù)”，澄清市場顧慮?！兑庖姟吠瑫r強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的PPP項目??，政府應(yīng)做好全流程的監(jiān)督作用???♀?，明確了政府審計責(zé)任。政府的履約責(zé)任還體現(xiàn)在嚴(yán)控“里外兩張皮”的陰陽合同，不合規(guī)的“抽屜協(xié)議”將不再受到法律的保護(hù)。

三、對癥下藥，強(qiáng)化新項目入庫要求

財金〔2019〕10號文對新時期下增量PPP項目從項目合作范圍、項目付費性質(zhì)、經(jīng)營性收入等角度提出多點要求，其中明確“新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目????，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)，使用者付費比例低于10%的?，不予入庫?????。”另一條值得關(guān)注的要求在于??：“新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補(bǔ)貼支出。”

同時仍有一些問題有值得進(jìn)一步探討，如“片區(qū)綜合開發(fā)項目中因土地出讓金收支兩條線管理規(guī)定而需通過政府性基金預(yù)算列支的運營補(bǔ)貼是否受限？國家比較支持的城市黑臭水體治理、農(nóng)村綜合環(huán)境治理等純政府付費的剛性需求困局如何破解？”然而后續(xù)環(huán)保行業(yè)中涉及政府性基金預(yù)算支出的新增項目是否也受到該限制，是否存在“污水??、垃圾處理項目開綠燈”的可能有望在后續(xù)的文件中明確??。

四、本盛末榮，拓寬項目資金來源

至2019年1月?????♂?，PPP項目管理庫項目落地率55.1%??，開工率47.4%，可見超半數(shù)的項目進(jìn)入執(zhí)行階段??。財金〔2019〕10號文明確要求規(guī)范管理PPP項目資本金和其他資金融資。只有“規(guī)范”才能從本質(zhì)解決“融資難”的問題。

為了規(guī)范PPP項目資本金，財金〔2019〕10號文強(qiáng)調(diào)“以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金??，虛假出資或出資不實的”是黑名單????，同時鼓勵“引導(dǎo)保險資金、中國PPP基金加大項目股權(quán)投資力度，拓寬項目資本金來源”，但結(jié)合“財預(yù)〔2015〕210號”??、“國資發(fā)財管〔2017〕192號”等相關(guān)文件的提法??，對于金融機(jī)構(gòu)更關(guān)注項目融資中“擔(dān)保”問題??，這一點值得進(jìn)一步討論。

此外財金〔2019〕10號文還指出當(dāng)前融資過程中出現(xiàn)的“合同生效以入庫為條件、商業(yè)銀行貸款以入庫為條件”等現(xiàn)象。但當(dāng)“入庫”的“去背書化”遇到了“財金〔2015〕166號”和“財金〔2016〕92號”中“項目不入庫不得安排列入預(yù)算”的條款，社會資本和金融機(jī)構(gòu)具體如何轉(zhuǎn)變還期待市場的檢驗。

五???????、回歸本源，提高民營資本積極性

財金〔2019〕10號文一大亮點在于旗幟鮮明的讓社會資本真正回歸“民營企業(yè)、外企企業(yè)”??，提高各方參與積極性??。一方面限制“本級政府所屬的各類融資平臺公司???????????、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的”，另一方面通過“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購”鼓勵“民營企業(yè)?、外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)”獲得同等參與條件???????，拓展市場參與主體。《意見》加大對民營企業(yè)參與PPP項目的支持力度，下一階段將鼓勵“PPP基金”做真投資???????♂?，增加對支持民營企業(yè)的考核，最終效果可期??。

此外?????????，政府支付信用將成為PPP優(yōu)化規(guī)范的關(guān)鍵，《意見》要求“真”考核與強(qiáng)化考核同等重要，否則績效考核只是增加了地方政府扣款理由??，如庫背書的取消也會進(jìn)一步導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對PPP項目現(xiàn)金流穩(wěn)定性的擔(dān)憂。

隨著財金〔2019〕10號文等PPP核心文件的對PPP制度體系的補(bǔ)充、完善，將使中國的政府與社會資本合作模式在規(guī)范發(fā)展的道路上愈行愈穩(wěn)?????♂?。