近年來被譽為“城市良心”的城市地下管廊???????，正因為頻遭暴雨內(nèi)澇屢受各界詬病??，而近日全國各地頻現(xiàn)的大范圍降雨導(dǎo)致城市內(nèi)澇再次聚焦了包括政府在內(nèi)的各界目光。為此??，國務(wù)院辦公廳近日發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）???，被外界視為政府積極主動對外釋放出“要對拯救當(dāng)前屢受踐踏的‘城市良心’動真格兒”的有力信號。

1意見重點講了啥？

三個有利于??????????：

《指導(dǎo)意見》指出????，推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面?????♀?、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題??，有利于保障城市安全??、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟發(fā)展新動力??。

2020年目標(biāo)

《指導(dǎo)意見》明確????，到2020年，建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運營??。反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升????，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線????????，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

十項具體措施

《指導(dǎo)意見》從統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設(shè)?????、嚴(yán)格管理和支持政策等四方面?????♂?，提出了十項具體措施。一是編制專項規(guī)劃。建立建設(shè)項目儲備制度，明確五年項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃??。二是完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。抓緊制定和完善地下綜合管廊建設(shè)和抗震防災(zāi)等方面的國家標(biāo)準(zhǔn)?????♀?。三是劃定建設(shè)區(qū)域。從2015年起，城市新區(qū)??、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造??、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜?、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)?。四是明確實施主體。鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。五是確保質(zhì)量安全。嚴(yán)格履行法定的項目建設(shè)程序，落實工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任。六是明確入廊要求。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域????，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊??，既有管線應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。七是實行有償使用??。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護(hù)費。八是提高管理水平??。管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合?????♀?，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。九是加大政府投入????。中央財政要積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)?，地方各級人民政府要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。十是完善融資支持。鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度????，將地下綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍,支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)。

2專家怎么看???♂?？

彩神ll公司政府與公共咨詢事業(yè)部吳赟從以下幾方面分析指出↖?：

1、將城市地下綜合管廊的建設(shè)和規(guī)劃提升到新的戰(zhàn)略高度??。《意見》強調(diào)要重視項目的統(tǒng)籌規(guī)劃，管廊規(guī)劃期限應(yīng)與城市總體規(guī)劃統(tǒng)一一致，充分考慮城市建設(shè)遠(yuǎn)期發(fā)彩神ll公司政府與公共咨詢事業(yè)部吳赟分析指出：

2、創(chuàng)新綜合管廊投融資等運作模式??。《意見》提到為結(jié)合地下綜合管廊的項目屬性????，積極推廣運用PPP模式、通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本通過各種方式參與綜合管廊的建設(shè)和運營管理，積極培育專業(yè)化綜合管廊建設(shè)和運營管理企業(yè)???♀?。

3、強調(diào)了綜合管廊項目的全生命周期價值。在項目建設(shè)質(zhì)量上，《意見》強調(diào)需要建立工程質(zhì)量終身責(zé)任永久性標(biāo)牌制度。在項目收益性上???♂?，《意見》提出需要在長期內(nèi)兼顧項目的“經(jīng)營性”與“公益性”???♂????。經(jīng)營性體現(xiàn)在綜合管廊可以向各管線單位收取一定的“入廊費”和“日常維護(hù)費”???，但為保障項目的公益性，《意見》還提出一些行業(yè)可適當(dāng)優(yōu)惠，并由人民政府給予財政補貼??。并鼓勵商業(yè)銀行提供長期信貸支持?????，與項目經(jīng)營期對接??。

4、明確綜合管廊管理模式。定價由發(fā)展改革委員會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部指定收費標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見?，形成合理收費機制。為確保地下綜合管廊的長期內(nèi)正常有效運行，管理單位應(yīng)與入廊管線單位簽訂《入廊協(xié)議》??，明確管線種類、時間、費用和權(quán)責(zé)等內(nèi)容??。鼓勵通過契約化手段規(guī)范管理的長期運營管理??。

5?????、鼓勵針對綜合管廊項目的金融創(chuàng)新?！兑庖姟分赋龀酥醒胴斦Y金應(yīng)充分發(fā)揮“杠桿”作用外，要求各地方人民政府要進(jìn)一步加大管理建設(shè)資金投入力度，并在年度預(yù)算和建設(shè)計劃中優(yōu)先安排???♀?。鼓勵積極開展特許經(jīng)營權(quán)??、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，支持符合條件的企業(yè)運用企業(yè)債券和項目收益票據(jù)等金融創(chuàng)新工具獲得資金??。

6、從國務(wù)院發(fā)布政策的整體性來看????，《意見》也是宏觀政策鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)略重點領(lǐng)域建設(shè)的重要組成部分?????♂?。近期還值得關(guān)注的政策文件有《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1788號）等????。

7???????、明確入廊要求?！兑庖姟分С鲆?guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)管線必須入廊??，體現(xiàn)了強制性和排他性。在管廊以外位置新建管線，行政部門不予相關(guān)審批。

3“61號文”原文

國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)〔2015〕61號

各省????、自治區(qū)?????♂?、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委????、各直屬機構(gòu)?????♀?：

地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力?????♂?、通信???♀?、廣播電視、給水?????♀?、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道????。我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)??，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理????????，解決反復(fù)開挖路面???????、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全???、完善城市功能???♀????、美化城市景觀???♀?、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展??????，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量????，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資??、拉動社會資本投入????、打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。為切實做好城市地下綜合管廊建設(shè)工作，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想??????????。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中???♀???、四中全會精神，按照《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號）有關(guān)部署?????????，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化城市建設(shè)的要求，把地下綜合管廊建設(shè)作為履行政府職能、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容??，在繼續(xù)做好試點工程的基礎(chǔ)上??，總結(jié)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例,全面推動地下綜合管廊建設(shè)???????。

（二）工作目標(biāo)。到2020年??，建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運營??，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

（三）基本原則??。

——堅持立足實際??，加強頂層設(shè)計，積極有序推進(jìn)??，切實提高建設(shè)和管理水平。

——堅持規(guī)劃先行?????，明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)規(guī)范，滿足基本公共服務(wù)功能。

——堅持政府主導(dǎo)，加大政策支持，發(fā)揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與?????♀?。

二??????、統(tǒng)籌規(guī)劃

（四）編制專項規(guī)劃????♂?。各城市人民政府要按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則??，在地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線實際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限原則上應(yīng)與城市總體規(guī)劃相一致。結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線????、道路交通等專項建設(shè)規(guī)劃??，合理確定地下綜合管廊建設(shè)布局????、管線種類、斷面形式、平面位置??、豎向控制等，明確建設(shè)規(guī)模和時序??，綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景??，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間???????????。建立建設(shè)項目儲備制度??，明確五年項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃，積極、穩(wěn)妥??、有序推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。

（五）完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。根據(jù)城市發(fā)展需要抓緊制定和完善地下綜合管廊建設(shè)和抗震防災(zāi)等方面的國家標(biāo)準(zhǔn)????。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)考慮各類管線接入、引出支線的需求??，滿足抗震、人防和綜合防災(zāi)等需要。地下綜合管廊斷面應(yīng)滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要????，符合入廊管線敷設(shè)、增容???????、運行和維護(hù)檢修的空間要求????，并配建行車和行人檢修通道，合理設(shè)置出入口，便于維修和更換管道。地下綜合管廊應(yīng)配套建設(shè)消防、供電????、照明、通風(fēng)?????♀?、給排水??????????、視頻、標(biāo)識、安全與報警???♂?、智能管理等附屬設(shè)施????，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行????。要滿足各類管線獨立運行維護(hù)和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。

三、有序建設(shè)

（六）劃定建設(shè)區(qū)域???♂?。從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新?????♀?、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等??????????，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強度開發(fā)區(qū)、重要公共空間???????????、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處??，以及道路寬度難以單獨敷設(shè)多種管線的路段，要優(yōu)先建設(shè)地下綜合管廊??。加快既有地面城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)等架空線入地工程。

（七）明確實施主體?????????。鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式?????♀?，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理，優(yōu)化合同管理，確保項目合理穩(wěn)定回報????。優(yōu)先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運營管理單位???????。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運營管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)??、規(guī)范的服務(wù)??。

（八）確保質(zhì)量安全。嚴(yán)格履行法定的項目建設(shè)程序???????，規(guī)范招投標(biāo)行為??，落實工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任??，切實把加強質(zhì)量安全監(jiān)管貫穿于規(guī)劃、建設(shè)??、運營全過程，建設(shè)單位要按規(guī)定及時報送工程檔案???????。建立地下綜合管廊工程質(zhì)量終身責(zé)任永久性標(biāo)牌制度，接受社會監(jiān)督。根據(jù)地下綜合管廊結(jié)構(gòu)類型、受力條件???????、使用要求和所處環(huán)境等因素????，考慮耐久性????、可靠性和經(jīng)濟性，科學(xué)選擇工程材料???????，主要材料宜采用高性能混凝土和高強鋼筋。推進(jìn)地下綜合管廊主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件標(biāo)準(zhǔn)化，積極推廣應(yīng)用預(yù)制拼裝技術(shù)，提高工程質(zhì)量和安全水平，同時有效帶動工業(yè)構(gòu)件生產(chǎn)、施工設(shè)備制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展????????♀?。

四?????♀?、嚴(yán)格管理

（九）明確入廊要求?????????♂?。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批?????，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業(yè)主管部門和有關(guān)企業(yè)要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。

（十）實行有償使用。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護(hù)費，具體收費標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運營??、成本和收益的關(guān)系?????♀?，由地下綜合管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。入廊費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本??，以及各入廊管線單獨敷設(shè)和更新改造成本確定。日常維護(hù)費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護(hù)成本??，以及管線占用地下綜合管廊空間比例???????、對附屬設(shè)施使用強度等因素合理確定?????♂?。公益性文化企業(yè)的有線電視網(wǎng)入廊?????♀???，有關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)給予優(yōu)惠?????♀?。由發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定指導(dǎo)意見??，引導(dǎo)規(guī)范供需雙方協(xié)商確定地下綜合管廊收費標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的收費機制????。在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補貼。

（十一）提高管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，加強工作指導(dǎo)與監(jiān)督?????。地下綜合管廊運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時間、費用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，確保地下綜合管廊正常運行。地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施管理由地下綜合管廊建設(shè)運營單位負(fù)責(zé)，入廊管線的設(shè)施維護(hù)及日常管理由各管線單位負(fù)責(zé)。管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合??，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。

五、支持政策

（十二）加大政府投入。中央財政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用?????♀?，積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)，通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持????。地方各級人民政府要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計劃中優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍??。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

（十三）完善融資支持。將地下綜合管廊建設(shè)作為國家重點支持的民生工程，充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度????。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下???????，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)??、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)??，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設(shè)項目??。

城市人民政府是地下綜合管廊建設(shè)管理工作的責(zé)任主體，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)???????，明確主管部門，建立協(xié)調(diào)機制，扎實推進(jìn)具體工作；要將地下綜合管廊建設(shè)納入政府績效考核體系，建立有效的督查制度，定期對地下綜合管廊建設(shè)工作進(jìn)行督促檢查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會同有關(guān)部門建立推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)工作協(xié)調(diào)機制，組織設(shè)立地下綜合管廊專家委員會??；抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的示范項目，經(jīng)驗成熟后有效推開????，并加強對全國地下綜合管廊建設(shè)管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查???????????。各管線行業(yè)主管部門??、管理單位等要各司其職，密切配合?????♂?，共同有序推動地下綜合管廊建設(shè)。中央企業(yè)??????、省屬企業(yè)要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。

國務(wù)院辦公廳

2015年8月3日

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