在日前舉行的“2016（第十四屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平以“PPP改革在中國”為題，全面論述了我國PPP的發(fā)展特點????、發(fā)展模式和發(fā)展方向??。

1 創(chuàng)新發(fā)展“新引擎”

十八屆三中全會以來?????♀?，中國經濟從高速發(fā)展轉向更加注重質量和效率的平衡發(fā)展、全面發(fā)展，以投資推動為主轉向以市場和創(chuàng)新驅動。資本是產業(yè)的血液????，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中?????♂?，如何創(chuàng)新利用社會資本促進公共服務轉型升級?????♀?，是當前創(chuàng)新發(fā)展中的一大主題。

對此，焦小平指出，如何把政府意愿和市場活力、政府發(fā)展規(guī)劃與市場的創(chuàng)新和能力有機結合，是未來發(fā)展必須要解決好的一個問題。PPP就是一種政府與市場互動協(xié)調發(fā)展的連接器、創(chuàng)新發(fā)展的轉換器、推進器和加力器????。

據焦小平介紹，PPP在我國并不是一個新生事物。上世紀90年代初??，大量BT??、BOT等模式已在我國水領域加以應用，在以政府主導投資驅動增長模式中，PPP更多被視為政府市場化融資手段；2013年后，我國經濟發(fā)展格局發(fā)生巨大變化，國家治理現(xiàn)代化擺在更重要的議程中???，發(fā)展驅動也逐步從政府主導轉向市場創(chuàng)新驅動；2015年新《預算法》的出臺，宣告?zhèn)鹘y(tǒng)政府融資平臺時代的結束。

“經濟發(fā)展進入新常態(tài)，速度放慢和產能過剩是表象，根子在發(fā)展的質量??????、結構和效益上。如果仍走政府投資拉動的老路子，不僅做不到可持續(xù)增長，而且還會帶來更大的資源配置扭曲浪費和結構失衡。如何引領經濟走出新常態(tài)是中國未來發(fā)展的大命題??。”焦小平認為???，根本出路是要釋放社會活力，轉換發(fā)展動力，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

在此背景下????，國家對于PPP的改革也逐步推進，那么如今又該如何正確認識PPP？

“如果仍把PPP作為融資手段，這種理解是片面的??。PPP是一種市場化☆、社會化公共產品公共服務供給管理方式，是創(chuàng)新發(fā)展的一種‘新引擎’，應被賦予新內涵?????♀???。”焦小平強調。

同時，PPP還是國家治理方式的改變。過去政府是全能型政府，現(xiàn)在要做有限政府、法治政府和高效政府，政府和市場要平等合作，要做到有所為有所不為?????♂?。此外，我國是一個轉型中的新興經濟發(fā)展中國家，PPP模式作為一個市場化產品，不但需要一個健全的市場環(huán)境，還需要行政、財政、投融資體制改革的配套。

“不進行行政體制改革，市場化經營進不來、轉不動。PPP對社會資本來說是一種有償、長期、分期收回投資的商業(yè)行為。如何保障企業(yè)收回長期投資？在這次PPP改革中，PPP項目支付機制進行了擴圍，除了使用者付費外，又增加了政府付費、政府和使用者混合付費兩種機制，把政府的錢袋子和政府在項目合同中支出責任掛鉤??，所以財政體制改革必須跟上??。對于投融資體制改革??，凡是可以讓市場進入的??，政府要退出，角色要轉變。”焦小平解釋道。

從微觀層面看，PPP改革是政府公共服務管理模式的變革????。它具有五個特征：第一，公開競爭。即通過公開公平競爭選擇最有能力的社會資本????。第二，把風險和收益掛鉤??，在政府和社會資本間合理分配項目風險。第三??，全生命周期合作。即把設計、建設、運營、維護等環(huán)節(jié)進行整體優(yōu)化。第四??，做到按效付費。把項目回報機制與績效掛鉤。第五，公開透明。

2 PPP改革不能搞“一窩蜂”

對于如何規(guī)范推進PPP改革，焦小平指出???????，首先是制度建設。主要從三個層面進行。第一是法律層面，如預算法、政府采購法，還有正在推進的PPP法和特許經營條例。第二是各項政策規(guī)定。第三是操作執(zhí)行層面的操作指南?????、合同指南和標準體系等。

其次是機構建設。這次PPP改革是供給側結構性改革，政府的改革力度要加大。同時，政府還要轉變職能??，簡政放權，放管結合??。在財政統(tǒng)籌下，各部門分工協(xié)作、優(yōu)化服務。財政部專門成立了PPP中心????，絕大部分省市都成了相應的PPP中心。

“PPP是一項綜合性改革，絕不可能搞一窩蜂???♂?。”據焦小平介紹，財政部把2014到2016年作為示范期，通過采用示范項目戰(zhàn)略，發(fā)揮示范項目就近教育????、就近培訓、就近引導作用。希望通過3年的實踐，能探索出一條可復制、可推廣????、可放大的PPP改革路線。2014年財政部發(fā)布第一批示范項目時，各地政府對PPP不了解，選30個項目都非常困難??。2015年篩選第二批示范項目時，情況有了很大改變。兩批示范項目共覆蓋13個行業(yè)，共233個項目。其中?，綠色和低碳項目占50%?。關于水環(huán)境類項目????????，包括環(huán)境保護、污水治理6??、環(huán)境綜合治理生態(tài)、濕地保護等約占10%。經過近3年的改革推進，PPP作為市場創(chuàng)新、市場動力為主的公共產品的供給方式在社會各界取得共識，PPP已經成為各地政府穩(wěn)增長促改革惠民生的重要抓手。

然而???????，不可否認的是，如今PPP改革還面臨一些挑戰(zhàn)，其中包括政府轉變觀念還不夠????、創(chuàng)新的意識不足、PPP的落地率有待提高????、民營企業(yè)參與度不高等???。“此外????，融資也是一個挑戰(zhàn)，PPP融資還沒有轉向以項目現(xiàn)金流為主，傳統(tǒng)資產負債融資仍是主流方式??。建立PPP基金是政府支持PPP融資的一種方式，當前地方積極設立PPP產業(yè)基金，財政部也成立PPP融資支持基金，它對所有社會資本開放。”焦小平說。

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