彩神ll有限責(zé)任公司咨詢總監(jiān)楊寧發(fā)表主旨演講

非常高興在這里跟大家分享??。在我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中???????，并沒有對于“片區(qū)開發(fā)”的明確定義?????♀?，我談一下自己的理解，基本上可以分為兩大部分，一個(gè)就是土地的一級(jí)開發(fā)，第二個(gè)就是公共服務(wù)設(shè)施、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營??。片區(qū)開發(fā)屬于財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的19個(gè)行業(yè)之一，19個(gè)行業(yè)是依據(jù)國辦發(fā)42號(hào)文給出的13個(gè)行業(yè)作為基本的依據(jù)，并結(jié)合財(cái)政部預(yù)算司、經(jīng)濟(jì)建設(shè)司采用的行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)劃出的，片區(qū)開發(fā)是其中的一個(gè)。

片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目案例及特點(diǎn)

截止到2016年4月13號(hào)，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到473個(gè)，占比是6.14%???????????，分別是園區(qū)開發(fā)??、城鎮(zhèn)化建設(shè)??、土地儲(chǔ)備?????、廠房建設(shè)和其他?????♂???。第一類是園區(qū)開發(fā)?????♂???，大家可以看到基本上分為兩個(gè)項(xiàng)目包。一個(gè)是港口碼頭類，實(shí)際上是一個(gè)綜合保稅區(qū)的建設(shè)；一個(gè)是綜合服務(wù)和廠房，這兩塊有相對明確的特點(diǎn)。第二類就是城鎮(zhèn)化建設(shè)??????，一是項(xiàng)目區(qū)居民??、企業(yè)房屋收購?????♂?、拆除、土地收儲(chǔ)?????♂?；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；三是公益性項(xiàng)目。大家也能看到，從單個(gè)項(xiàng)目的劃分類型來看，土地儲(chǔ)備運(yùn)行了很多年????，相對成熟，也相對清晰?????♂??；A(chǔ)的公益性項(xiàng)目，如果拋開PPP開發(fā)項(xiàng)目這個(gè)概念來說，它本身在PPP項(xiàng)目庫里面是可以單獨(dú)形成一類的??，所以它本身也呈現(xiàn)出一種邊界比較清晰的特點(diǎn)。這個(gè)跟第一類的園區(qū)開發(fā)類，實(shí)際上特點(diǎn)是一致的。第三類是廠房建設(shè)?????♂?，我們舉個(gè)湖南的項(xiàng)目????，除標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)之外，還包括了管網(wǎng)工程，它呈現(xiàn)出的范圍比較清晰??，相對來說工程量以及投資額也相對容易測算。第四類是土地儲(chǔ)備????，現(xiàn)在有很多的PPP項(xiàng)目???♀?，比如棚戶區(qū)改造，在大的出發(fā)點(diǎn)之外，加了一些土地儲(chǔ)備，甚至于加了一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)這樣的一些想法在里面，所以說只從土地儲(chǔ)備來說，實(shí)際上已經(jīng)運(yùn)行了很多年????，相對來說還是跟上面的特點(diǎn)一樣范圍清晰。

如果把上述的四類分別摘選出一個(gè)項(xiàng)目來進(jìn)行分析的話??，會(huì)呈現(xiàn)出什么樣的特點(diǎn)呢????？

首先是現(xiàn)在已經(jīng)入庫的項(xiàng)目，或者比較容易落地的實(shí)施項(xiàng)目，同類型的子項(xiàng)目疊加形成的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，它的邊界條件是相對比較清晰的。這樣也容易在政府與社會(huì)資本之間進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)的分配???????。第二是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目投入高??，平均的投資額為19.26億元?????♂?，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出PPP項(xiàng)目前兩名的11.49億元和5.38億元。第三個(gè)特點(diǎn)就是合作周期長?????，這往往是多種原因造成的。有的是本身性質(zhì)決定的???????，另一個(gè)原因就是現(xiàn)在的項(xiàng)目基本上都是項(xiàng)目綜合體，其中一個(gè)項(xiàng)目是長周期的，就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)的項(xiàng)目包合作周期拉長。

除了這三方面外，我們還總結(jié)出了未來片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的趨勢，即綜合性會(huì)逐步增強(qiáng)????。我們舉一個(gè)簡單的案例，汕頭有一個(gè)濱海新城的PPP項(xiàng)目?，就是土地一級(jí)開發(fā)以及隧道建設(shè)做了一個(gè)綜合?？赡茏铋_始的想法是要修一條隧道，這是簡單的PPP項(xiàng)目，但是受限于各項(xiàng)資源的限制??，或者說投資人整體財(cái)務(wù)回報(bào)的要求????，在上面嫁接了其他的項(xiàng)目包，所以它變成了綜合性質(zhì)????。在這種情況下，實(shí)際上會(huì)使整個(gè)項(xiàng)目綜合性增強(qiáng)，各個(gè)方面的設(shè)計(jì)難度也會(huì)增大??。

PPP模式應(yīng)用于片區(qū)開發(fā)的思考及探索

首先我們認(rèn)為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目包組合后內(nèi)容具有多樣性???♀?，但絕不是一個(gè)簡單的1+1+1??。既然以PPP項(xiàng)目開發(fā)的形式出現(xiàn)，就要認(rèn)識(shí)到它涉及到很多問題，一是涉及到更多的單位和部門???，還有運(yùn)行結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)機(jī)制????。它的項(xiàng)目邊界肯定不如單體PPP清晰，所以我們認(rèn)為在未來進(jìn)行片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目推進(jìn)的時(shí)候，需要更加的仔細(xì)??、謹(jǐn)慎，明確好項(xiàng)目的建設(shè)投資內(nèi)容，確定項(xiàng)目的范圍和邊界等項(xiàng)目條件??，同時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格的合理收費(fèi)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制??。具體包括以下幾方面?????♀?：

一是完善PPP協(xié)議結(jié)構(gòu)????。實(shí)際上現(xiàn)在一些地方已經(jīng)實(shí)施的小城鎮(zhèn)處理廠?????♀?，尤其在北京，由于它的項(xiàng)目相對分散，有可能是多個(gè)規(guī)模不大的污水廠打包去做；而一個(gè)片區(qū)開發(fā)的PPP項(xiàng)目，從復(fù)雜程度上遠(yuǎn)超這樣的捆綁的項(xiàng)目??。我們建議采用主體+單體項(xiàng)目的協(xié)議形式??，將主體協(xié)議分解為一系列基于單體子項(xiàng)目的組合協(xié)議，更可以合理分配整個(gè)項(xiàng)目的權(quán)利和義務(wù)???????。

二是加強(qiáng)項(xiàng)目的績效考核和監(jiān)管力度??。因?yàn)橐粋€(gè)捆綁型的項(xiàng)目，可能涉及到多個(gè)子項(xiàng)目?????♂?，對項(xiàng)目整體進(jìn)行進(jìn)度控制??、成本控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)控制以及績效管理等，可以避免單體項(xiàng)目出現(xiàn)問題??，保證整體項(xiàng)目的持續(xù)性推行????。

三是合理分配權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)多方合作。由于子項(xiàng)目的多樣性，政府方往往涉及當(dāng)?shù)刎?cái)政局??????、發(fā)改委以外的其他主管部門，如住建委、水務(wù)局、環(huán)保局、交通局等，所以需要相關(guān)各個(gè)主管單位協(xié)調(diào)合作??，合理分配并明確約定各方權(quán)利義務(wù)，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目申報(bào)、審批、監(jiān)管等事宜??。

四是立項(xiàng)階段需注意土地規(guī)劃與可研批復(fù)的時(shí)差問題。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目具有很強(qiáng)的綜合性，項(xiàng)目范圍土地性質(zhì)更加復(fù)雜和多樣??，可研可能與當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃存在出入????，需申請修改。若控規(guī)修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的???，則應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃??，再修改控規(guī)。二者的修改流程都較為復(fù)雜，所需時(shí)間較長????。在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)考慮此因素對項(xiàng)目推進(jìn)的影響。

五是評(píng)估階段需注意財(cái)政承受能力不可超10%??。按照規(guī)定???♀?，在進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估時(shí)??，財(cái)政每年支付額占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例不應(yīng)超過10%。但很多片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目涉及土地一級(jí)開發(fā)，實(shí)際付費(fèi)來源于政府性基金支出，而非一般公共預(yù)算支出。因此，政府在鼓勵(lì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目推進(jìn)的同時(shí)，還應(yīng)考慮此規(guī)定的影響?????????。

總結(jié)及建議

我們認(rèn)為PPP片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)加強(qiáng)單體量的控制???????，提高綜合協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)把控和模式創(chuàng)新能力，同時(shí)鼓勵(lì)支持有片區(qū)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)??、對該片區(qū)有詳細(xì)調(diào)研分析的企業(yè)參與???????，而不是簡簡單單圈下來，再去做一些運(yùn)作，這樣更能夠切實(shí)提高PPP片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的落地。

謝謝大家??！

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