從2014年財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)相繼制定政策推進(jìn)PPP模式以來(lái)，其經(jīng)歷了蓬勃發(fā)展到如今的規(guī)范前行????，已經(jīng)6年有余????，根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)，截止到2020年9月??，全國(guó)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目9792個(gè)，投資額15.2萬(wàn)億元。參照國(guó)外PPP發(fā)展歷程，具有如此規(guī)模龐大、種類(lèi)繁多的國(guó)內(nèi)PPP一級(jí)市場(chǎng)，理論上也必定衍生出較為活躍的PPP二級(jí)市場(chǎng)，（本文所稱(chēng)PPP二級(jí)市場(chǎng)是指已經(jīng)完成項(xiàng)目建設(shè)并平穩(wěn)進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，能夠創(chuàng)造和交易PPP資產(chǎn)的市場(chǎng)。即以PPP資產(chǎn)為交易對(duì)象而形成供需關(guān)系和交易機(jī)制的市場(chǎng)）進(jìn)而提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性????，激發(fā)PPP市場(chǎng)活力??。

隨著對(duì)PPP市場(chǎng)的不斷探索實(shí)踐，目前已成立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“交易平臺(tái)”）????，并于2019年出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）資產(chǎn)交易規(guī)則》??，也開(kāi)始了部分項(xiàng)目實(shí)踐。但目前國(guó)內(nèi)PPP資產(chǎn)交易仍以各地方的產(chǎn)權(quán)交易中心為主??，多以建設(shè)期發(fā)生為避免項(xiàng)目終止或重新采購(gòu)而進(jìn)行的股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)嬲饬x上的二級(jí)市場(chǎng)交易仍未進(jìn)入活躍階段???♂?。對(duì)此筆者認(rèn)為我國(guó)PPP二級(jí)市場(chǎng)未能得到充分發(fā)展的原因主要有以下幾個(gè)方面。

1、政府和金融機(jī)構(gòu)約束限制

為了充分發(fā)揮社會(huì)方的主體責(zé)任意識(shí)和避免不適宜的主體被引入到項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中???????????，在《PPP項(xiàng)目合同》中一般會(huì)設(shè)定股權(quán)鎖定期，通常是自項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)日起幾年??，或者至少到項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿?????♂?。并且在股權(quán)鎖定期滿后??，在獲得政府方書(shū)面同意后，項(xiàng)目公司方可進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓???♀??????♀?。但實(shí)踐中除非項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量已嚴(yán)重影響了服務(wù)供給，否則即便在鎖定期滿后，政府方也較少具有更換社會(huì)資本方的沖動(dòng)???♀?。究其原因，首先，原社會(huì)資本是通過(guò)合法的招標(biāo)渠道采購(gòu)得來(lái)??，滿足政府方對(duì)各種資質(zhì)能力的要求，大部分項(xiàng)目建設(shè)由原社會(huì)資本方負(fù)責(zé)完成??，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后期出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，政府方能夠有效的追索到責(zé)任單位；其次，政府方已通過(guò)績(jī)效考核??、產(chǎn)出要求等對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果做了明確要求，不會(huì)考慮社會(huì)資本方在債務(wù)??、收益等方面訴求；最后，重新引入社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，是否會(huì)損害公共利益等存在不確定性，如因更換原社會(huì)方產(chǎn)生不良后果，將會(huì)承擔(dān)一定的決策風(fēng)險(xiǎn)????。

再?gòu)慕鹑跈C(jī)構(gòu)角度來(lái)看??，目前PPP項(xiàng)目融資絕大部分是通過(guò)銀行貸款?????????，其中很多融資是通過(guò)大股東的銀行授信或擔(dān)保完成????。進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓將對(duì)銀行的債務(wù)安全造成一定風(fēng)險(xiǎn)??，如不能妥善處理好債務(wù)問(wèn)題?????????♀?，同樣很難進(jìn)行交易????。從交易平臺(tái)來(lái)看，PPP資產(chǎn)交易時(shí)，項(xiàng)目上不應(yīng)存在抵押?????♂?、質(zhì)押等任何形式的權(quán)利負(fù)擔(dān)??，如有存在，應(yīng)當(dāng)取得權(quán)利人同意進(jìn)行資產(chǎn)交易的書(shū)面文件。因此，金融機(jī)構(gòu)的接受程度也成為了項(xiàng)目公司能否進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要前置條件。

2、市場(chǎng)需求不足

就目前國(guó)內(nèi)一級(jí)市場(chǎng)的社會(huì)方來(lái)看，以建設(shè)方或投資+建設(shè)聯(lián)合體的形式投資為主，更多關(guān)注的是項(xiàng)目中的施工利潤(rùn)，除少數(shù)污水、垃圾等強(qiáng)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施外????，運(yùn)營(yíng)類(lèi)公司直接參與一級(jí)市場(chǎng)的企業(yè)較少，部分項(xiàng)目臨時(shí)組建管理團(tuán)隊(duì)甚至將運(yùn)營(yíng)內(nèi)容反包給政府方??。缺少規(guī)?；膶?zhuān)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)投資人，以及“重建設(shè)????????、輕運(yùn)營(yíng)”的參與模式仍是阻礙PPP項(xiàng)目二級(jí)市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的核心問(wèn)題。

當(dāng)然????，這與我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)市場(chǎng)還具有一定的增長(zhǎng)空間有關(guān)系????，國(guó)內(nèi)的社會(huì)方缺少足夠動(dòng)力去向回報(bào)周期長(zhǎng)??、回報(bào)率較低的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)方向轉(zhuǎn)型???????。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的傳統(tǒng)建設(shè)商?????♂?，隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的放緩要么轉(zhuǎn)變策略拓展海外市場(chǎng)，要么轉(zhuǎn)型成為物業(yè)管理公司專(zhuān)注于國(guó)內(nèi)存量資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。而國(guó)內(nèi)的建設(shè)商缺少動(dòng)力去發(fā)展運(yùn)營(yíng)板塊????，使得通過(guò)PPP模式投資形成的資產(chǎn)，缺少專(zhuān)業(yè)化??、規(guī)?；倪\(yùn)營(yíng)商，造成PPP二級(jí)市場(chǎng)的有效需求不足??。

3、利潤(rùn)空間有限

根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)分析??????????????，目前中國(guó)PPP項(xiàng)目的平均投資回報(bào)在6.5%左右，隨著融資成本的降低和激烈的建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，未來(lái)項(xiàng)目的收益水平還將進(jìn)一步降低，建筑企業(yè)在享受施工利潤(rùn)的紅利后??，留給二級(jí)市場(chǎng)的利潤(rùn)空間被進(jìn)一步壓縮??，項(xiàng)目的可接受程度變得更低，進(jìn)一步阻礙了產(chǎn)業(yè)投資人和專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商的參與意向????。

4????、配套政策的缺失

我國(guó)的PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)主要?dú)w屬于政府方所有，項(xiàng)目公司只具有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)????，這使得PPP項(xiàng)目只能夠進(jìn)行股權(quán)和債券的二級(jí)交易??，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))文中提出，政府方要“依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)?????????♀?，為社會(huì)資本提供多元化????、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道”，財(cái)政部2019年《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）第四條指出???????，“鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓?、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤(pán)活項(xiàng)目存量資產(chǎn)????，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。”可見(jiàn)?????♀?????，國(guó)家相關(guān)部門(mén)政策上鼓勵(lì)進(jìn)行PPP二級(jí)交易?????。但由于PPP項(xiàng)目二級(jí)交易比傳統(tǒng)公司產(chǎn)權(quán)??、股權(quán)交易復(fù)雜的多??????，其股權(quán)交易通常涉及到公眾利益保障??、金融機(jī)構(gòu)訴求??，同時(shí)需要評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)?????♂????、估價(jià)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)?????♀?、律師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的介入????。相關(guān)政府預(yù)算、融資配套????、交易標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)配套政策的不完善也會(huì)對(duì)PPP二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展形成一定障礙。

5??、信息不對(duì)稱(chēng)

PPP項(xiàng)目的股權(quán)交易仍以分布在各省市的產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行交易為主，項(xiàng)目信息渠道不暢通，不利于投資方的引入????。各省市根據(jù)地方要求，探索進(jìn)行的交易方案難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)????????，對(duì)于項(xiàng)目信息的公開(kāi)通常也未按照PPP項(xiàng)目的要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的充分披露，使得意向投資人無(wú)法準(zhǔn)確判斷，增加交易難度，降低交易信心。

雖然國(guó)內(nèi)暫未形成活躍的PPP二級(jí)市場(chǎng)，但并不意味著PPP的發(fā)展就沒(méi)必要培養(yǎng)二級(jí)市場(chǎng)。筆者認(rèn)為從PPP的高質(zhì)量長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度來(lái)看，PPP二級(jí)市場(chǎng)的培育建設(shè)至少有幾方面優(yōu)勢(shì)。首先???????，專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)商可以通過(guò)PPP二級(jí)市場(chǎng)替代建筑承包商，尤其對(duì)學(xué)校??????????、醫(yī)院、會(huì)展等具備較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性的PPP項(xiàng)目??，提供專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)真正的物有所值???♂?；其次，從實(shí)踐操作來(lái)看，很多社會(huì)資本方在項(xiàng)目前期籌劃階段都希望將項(xiàng)目注冊(cè)資本金低于項(xiàng)目資本金，其主要目的是為方便后期股權(quán)稀釋或便于出售退出。但從另一方面來(lái)看??，現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目一級(jí)投資方無(wú)論是為了回收資金??、降低負(fù)債或是獲得溢價(jià)收益?????♂?，也表明其普遍具有退出項(xiàng)目股權(quán)的需求，強(qiáng)制要求沒(méi)有參與運(yùn)營(yíng)意愿的投資人運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的全生命周期，限制了原投資人在PPP領(lǐng)域的項(xiàng)目參與范圍和數(shù)量，不利于“專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事”；最后，通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展也能夠反向約束一級(jí)的規(guī)范化建設(shè)??，一級(jí)投資人想要在二級(jí)市場(chǎng)中順利退出并賣(mài)上一個(gè)好價(jià)格就必須在前期合法、合規(guī)操作???????♀?，促進(jìn)形成良性循環(huán)。

因此，就目前國(guó)內(nèi)PPP市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境來(lái)看，為了能夠有效推動(dòng)PPP二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展。筆者提供以下幾點(diǎn)建議。

1?、培養(yǎng)壯大產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商

我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理公司大多以地方性國(guó)有企業(yè)為主，主要以整合地方基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)維護(hù)為主，而傳統(tǒng)的城市建設(shè)單位要逐漸向運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)變，通過(guò)輕資產(chǎn)發(fā)展路徑，提供高效的運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和整合，適應(yīng)未來(lái)市場(chǎng)發(fā)展需求?????♀?。

2、政策支撐

中國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制仍在不斷的改革發(fā)展中????，于西方發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)相比，中國(guó)的PPP道路要向更高層次的發(fā)展需要政策的引導(dǎo)??，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的發(fā)展訴求、確保公眾利益的實(shí)現(xiàn)及國(guó)有資產(chǎn)的保值增值的平衡????，需要精準(zhǔn)和可行的政策去加以指引。

3????、推出試點(diǎn)??，引導(dǎo)發(fā)展

建議可依托財(cái)政部綜合信息平臺(tái)????????????♂?，對(duì)于已列入財(cái)政部示范項(xiàng)目或已平穩(wěn)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，如有股權(quán)轉(zhuǎn)讓等二級(jí)市場(chǎng)交易需求，可進(jìn)行單獨(dú)列示說(shuō)明??，由財(cái)政部對(duì)確需交易的項(xiàng)目進(jìn)行審核和信息公開(kāi)，由專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡調(diào)、估價(jià)、咨詢等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)PPP綜合信息平臺(tái)的一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌，通過(guò)推出試點(diǎn)案例來(lái)引導(dǎo)PPP二級(jí)市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展?????????。

4??、部分轉(zhuǎn)讓?zhuān)械姆攀?/p>

為打消政府方??、金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的顧慮，可讓原投資方保留部分股權(quán)，讓出管理權(quán)，讓專(zhuān)業(yè)的人去負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，并在運(yùn)營(yíng)機(jī)制上充分考慮運(yùn)營(yíng)方的激勵(lì)機(jī)制，提高運(yùn)營(yíng)效率。

相信隨著我國(guó)對(duì)PPP二級(jí)市場(chǎng)的不斷探索，配合基礎(chǔ)設(shè)施REITs的不斷發(fā)展??，必將逐漸拓寬PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的退出渠道，真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目能進(jìn)能退。PPP二級(jí)市場(chǎng)的培育?????????♀?，將促進(jìn)我國(guó)PPP行業(yè)健康、持續(xù)、高效發(fā)展????，對(duì)新時(shí)代滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要、高水平全面建成小康社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)公平正義也都具有十分重要的意義?????♂?。