摘要

本文基于長江大保護這一主題????，旨在梳理長江流域環(huán)保事業(yè)建立生態(tài)補償機制的相關(guān)政策支持文件，總結(jié)建立長江流域環(huán)保項目生態(tài)補償機制現(xiàn)狀與困難，并對建立與完善生態(tài)補償機制提出探索性建議。

一????、長江大保護背景

2016年6月????，國務(wù)院發(fā)布的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出：“長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略定位為堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展??，共抓大保護，不搞大開發(fā)”?????♂?，長江生態(tài)保護上升到國家戰(zhàn)略高度。然而長江流域環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模大、涉及主體眾多??、維護成本高???、流域?qū)傩耘c公益性屬性強等特點也增加了政府部門的財政支出壓力與上下游各主體間利益協(xié)調(diào)難度??，亟待創(chuàng)新投融資模式，引入更廣泛的社會力量，統(tǒng)籌流域上下游各方的經(jīng)濟關(guān)系和生態(tài)關(guān)系?????♂?，建立一種有效均衡的利益機制——生態(tài)補償機制????，通過財政支付轉(zhuǎn)移等綜合性手段解決流域上下游發(fā)展權(quán)不平等、生態(tài)經(jīng)濟利益不平衡??、生態(tài)資產(chǎn)配置不合理等問題??。在此背景之下??，中央和地方政府出臺了一系列政策支持文件，鼓勵和支持建立、完善生態(tài)補償機制。

二?????、相關(guān)政策文件的支持

隨著長江生態(tài)保護的重要程度不斷提高，中央到地方層面針對環(huán)保行業(yè)建立生態(tài)補償機制等投融資機制的支持政策頻發(fā)?？偨Y(jié)各項支持政策????，主要有以下幾個特點：

（一）加大財政資金支持力度

國務(wù)院?????♀?、財政部?????♀?、發(fā)改委相繼發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）??、《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2018〕19號）??、《發(fā)展改革委就<關(guān)于加快推進長江經(jīng)濟帶農(nóng)業(yè)面源污染治理的指導(dǎo)意見>答記者問》等文件，其中?????♀?，多項政策要求加大對生態(tài)補償?shù)呢斦Y金支持力度????，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)???????、向重點領(lǐng)域傾斜等方式提高直接財政資金支持，具體政策支持包括：

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）“多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護補償力度????。中央財政考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式??，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付??。中央預(yù)算內(nèi)投資對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。各省級人民政府要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度?????，建立省級生態(tài)保護補償資金投入機制，加大對省級重點生態(tài)功能區(qū)域的支持力度。”

《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2018〕19號）“通過統(tǒng)籌一般性轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金???????，建立激勵引導(dǎo)機制，明顯加大對長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償和保護的財政資金投入力度。”“增加均衡性轉(zhuǎn)移支付分配的生態(tài)權(quán)重????。中央財政增加生態(tài)環(huán)保相關(guān)因素的分配權(quán)重……加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對長江經(jīng)濟帶的直接補償。”

《財政部關(guān)于下達2019年度水污染防治資金預(yù)算的通知》（財資環(huán)〔2019〕7號）“三、長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復(fù)獎勵資金實行“先預(yù)撥、后清算”的辦法。”

《發(fā)展改革委就<關(guān)于加快推進長江經(jīng)濟帶農(nóng)業(yè)面源污染治理的指導(dǎo)意見>答記者問》“一是建立多元化投入機制。構(gòu)建公共財政支持、責(zé)任主體自籌和社會資金參與的多元化投入格局……二是加大財稅支持力度……”??。

（二）推進橫向生態(tài)補償機制

長江大保護的流域生態(tài)屬性注定了其牽涉范圍廣、涉及利益關(guān)系主體眾多的特點??，理順流域上下游各相關(guān)方的經(jīng)濟關(guān)系和生態(tài)關(guān)系是長江大保護項目需要突破的重要難題，在此方面，國務(wù)院??、財政部、各省市均紛紛發(fā)文，根據(jù)“誰受益、誰補償”的原則，強調(diào)推進建立受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、上下流域之間的生態(tài)補償機制?????????，具體指導(dǎo)方向包括?????♂?：

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）“（十三）推進橫向生態(tài)保護補償。研究制定以地方補償為主??、中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護補償機制辦法??。鼓勵受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移????、人才培訓(xùn)??、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關(guān)系????。”

《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2018〕19號）“建立流域上下游間生態(tài)補償機制?????♀?。按照中央引導(dǎo)、自主協(xié)商的原則?????♂?，鼓勵相關(guān)?。ㄊ校┙⑹?nèi)流域上下游之間、不同主體功能區(qū)之間的生態(tài)補償機制，在有條件的地區(qū)推動開展省（市）際間流域上下游生態(tài)補償試點，推動上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動合作。”

《省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》（鄂政辦發(fā)〔2018〕1號）“在長江、漢江等重點流域開展橫向生態(tài)保護補償試點。積極運用碳排放權(quán)交易??、排污權(quán)交易、水權(quán)交易?、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等市場化手段????，探索市場化補償模式。”

《江蘇省政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳省環(huán)保廳江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償實施辦法（試行）的通知》“根據(jù)‘誰達標(biāo)、誰受益，誰超標(biāo)??、誰補償’的原則，經(jīng)監(jiān)測考核和確認(rèn)，實行‘雙向補償’，即對水質(zhì)未達標(biāo)的市、縣予以處罰，對水質(zhì)受上游影響的市、縣予以補償，對水質(zhì)達標(biāo)的市、縣予以獎補??。”

（三）創(chuàng)新生態(tài)補償交易權(quán)機制

生態(tài)保護項目的長足、穩(wěn)定的發(fā)展需要借助更為廣泛的社會力量，充分發(fā)揮市場這只無形的手的作用，長江大保護項目更是如此??，而能否建立完善的、行之有效的市場交易機制是能否引導(dǎo)充分發(fā)揮市場作用的重要前提。國務(wù)院、財政部??、各省市在對長江大保護生態(tài)補償機制的支持政策制定時，對市場交易機制的建立也提出支持和鼓勵意見????????，具體包括如下政策????????：

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）“健全生態(tài)保護市場體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制……?????♂?。建立用水權(quán)?????♀?、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，完善有償使用、預(yù)算管理??、投融資機制??，培育和發(fā)展交易平臺?????♀?。……。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識等體系，完善落實對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運輸配送??、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策????。”

《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2018〕19號）“探索推廣節(jié)能量、流域水環(huán)境、濕地、碳排放權(quán)交易??、排污權(quán)交易和水權(quán)交易等生態(tài)補償試點經(jīng)驗??，推行環(huán)境污染第三方治理，吸引和撬動更多社會資本進入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域。”

《關(guān)于完善長江經(jīng)濟帶污水處理收費機制有關(guān)政策的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2020〕561號）“嚴(yán)格開展污水處理成本監(jiān)審調(diào)查……推行污水排放差別化收費……創(chuàng)新污水處理服務(wù)費形成機制。”

《省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》（鄂政辦發(fā)〔2018〕1號）“在長江?????♂?、漢江等重點流域開展橫向生態(tài)保護補償試點??。積極運用碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易??、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等市場化手段，探索市場化補償模式。”

《市生態(tài)環(huán)境局 市發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<武漢市長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)工作方案>的通知》（武環(huán)〔2019〕99號）“完善資源環(huán)境價格收費政策，探索將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟運行成本，逐步建立完善污水垃圾處理收費制度??，城鎮(zhèn)污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)補償?shù)轿鬯幚砗臀勰嗵幹迷O(shè)施正常運營并合理盈利???????。擴大差別電價、階梯電價執(zhí)行的行業(yè)范圍，拉大峰谷電價價差，探索建立基于單位產(chǎn)值能耗、污染物排放的差別化電價政策。完善高耗水行業(yè)用水價格機制，提高火電、鋼鐵、紡織、造紙??、化工??、食品發(fā)酵等高耗水行業(yè)用水價格????，鼓勵發(fā)展節(jié)水高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)???♀?。全面清理取消對高污染排放行業(yè)的各種不合理價格優(yōu)惠政策??，研究完善有機肥生產(chǎn)銷售運輸使用等環(huán)節(jié)的支持政策和長江港口?????♀?、水上服務(wù)區(qū)?????♀?、待閘錨地岸電電價扶持政策。”

三、建立生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀與困難

（一）PPP空間不足，其他補償資金籌措來源不明

PPP模式引入社會資本參與環(huán)保項目具有拓展資金來源???????，分散政府資金風(fēng)險??，確保投資主體多元化等諸多優(yōu)勢，具有較好的市場認(rèn)可程度。根據(jù)財政部PPP中心發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2020年半年報，截至2020年上半年，管理庫累計污染防治與綠色低碳項目5,576個???????、投資額5.4萬億元，分別占管理庫的57.9%和36.4%。由此可見??，環(huán)保項目整體需求旺盛?????♀?。根據(jù)半年報對長江經(jīng)濟帶PPP項目情況總結(jié)???????????，截至2020年6月末，累計長江經(jīng)濟帶項目總數(shù)4,249個????、投資額7.6萬億元??，分別占管理庫的44.1%和51.4%??。但由于環(huán)保類項目大多具有投資規(guī)模較大、自身經(jīng)濟效益不足等特點，大多采用政府付費或可行性缺口補助的回報模式，這對政府財政支出能力提出了較高的要求??，尤其是對于長江流域PPP項目規(guī)模大的部分省市，已存在可用于PPP財政支出的預(yù)算逼近紅線、支出空間趨于飽和的情形。近年來，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號）、《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等文件，多次強調(diào)不得超出支出紅線，而部分省市對PPP項目自身資金平衡也提出了更高的要求，隨著各地政府對PPP項目的監(jiān)管加強?????♂?????，未來繼續(xù)采用PPP模式引入社會資本參與環(huán)保項目可能面臨更難落地??、財政支出空間不足等風(fēng)險?????。政府付費或補貼的資金來源拓展層面則一直缺乏有效突破??，在PPP之后暫時還未找到可用于制度性改革或創(chuàng)新依據(jù)的主流理論????，一些過渡性的安排（如“F+EPC”）難以獲得政策端和市場端的雙重認(rèn)可，相關(guān)政策環(huán)境具有較強的不可預(yù)期性。

（二）長江流域跨省界、牽涉主體眾多，全流域生態(tài)補償機制難以建立

環(huán)保項目，尤其是基于“長江大保護”主題下的長江流域環(huán)保項目?????♀?，具有較強的區(qū)域關(guān)聯(lián)性?????♀?，但是由于各地流域生態(tài)環(huán)境情況不同、發(fā)展階段水平不同??，各地流域生態(tài)補償探索進展不一???♂?，而建立全流域的生態(tài)補償機制涉及的省份多、訴求多、因素多、情況復(fù)雜???????，進一步增加了全流域生態(tài)補償機制建立的難度，主要原因來自以下方面：一是長江流域環(huán)保項目合作邊界劃分不夠清晰、沒有形成成熟的模式，例如我國推進的環(huán)保PPP項目????????，大多是以縣域范圍進行招標(biāo)，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)整治?????；二是流域涉及主體眾多??、經(jīng)濟利益和生態(tài)利益難以協(xié)調(diào)，由于流域上下游各個地區(qū)情況、特征的復(fù)雜性，如何在維護和保障流域生態(tài)環(huán)境安全的前提下，以水環(huán)境質(zhì)量改善和保障生態(tài)基流為核心，統(tǒng)籌各方的經(jīng)濟利益和生態(tài)利益????，建立公平合理、長效運行的流域生態(tài)補償機制是一個難點????。

（三）沒有形成完善的生態(tài)補償體系，補償標(biāo)準(zhǔn)難以確定

盡管建立生態(tài)補償機制具有多部門政策支持，但是對于補償機制如何建立????、補償標(biāo)準(zhǔn)如何確定??、補償資金來源如何??、補償模式如何推廣等問題存在爭議，尤其是補償標(biāo)準(zhǔn)受限于政策財力不足、標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏科學(xué)性與公允性等現(xiàn)實問題????。一是各地政策財力不足，在PPP空間趨于飽和的情形下，難以尋求新的財政資金來源?????♀?；二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，各種補償標(biāo)準(zhǔn)確定方式難以使用，由于一些地區(qū)關(guān)于環(huán)境服務(wù)??、生物多樣性?????♂?、水文資源等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，導(dǎo)致一些補償標(biāo)準(zhǔn)的計算方法，例如成本法???????、收益法、綜合效益評價法難以使用；三是補償標(biāo)準(zhǔn)制定的方法科學(xué)性有待論證，針對生態(tài)效應(yīng)效果、程度的衡量難度較大???????，很難找到一種或幾種公允的方式進行綜合評判，或者需要很長一段時間才能體現(xiàn)其生態(tài)價值??，使得一些計量方法的適用性或者評價結(jié)果缺乏說服力。

（四）資金來源途徑相對單一?????♀?，保障機制不健全

流域環(huán)保項目具有涉及范圍廣、資金需求大、資金回收周期長、運營維護成本高??、經(jīng)濟效益偏低等特點，較高的投資需求難以形成可直接變現(xiàn)的固定資產(chǎn)???????，回報補償路徑單一，嚴(yán)重依賴地方政府信用，倘若沒有合理的項目資金自平衡機制，必然會給地方政府、投資人和金融機構(gòu)等項目參與各方帶來長期沉重負(fù)擔(dān)。一方面，回報補償方式較為單一??。目前各地實施的流域回報補償方式主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)功能建設(shè)專項資金及相關(guān)的稅費政策為主要手段，而企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失??，除資金補助外???????，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補償方式未得到應(yīng)有的重視??????♀?。另一方面????，補償保障機制不健全。一是長江流域的水環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度未建立、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，難以充分發(fā)揮市場力量???♀?、調(diào)動流域上下游相關(guān)方的積極性；二是針對建立全流域生態(tài)機制沒有詳實??、可落地的法律政策支撐??，各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及補償內(nèi)容????、方式和標(biāo)準(zhǔn)等要素不明；三是還缺乏有效的監(jiān)管體系，監(jiān)管能力不足，生態(tài)補償機制實施的基礎(chǔ)不牢；四是對流域生態(tài)環(huán)境保護行為的激勵和獎懲機制不完善??。

四、生態(tài)補償機制的建議探索

近年來，國家各部委頒布了多個政策鼓勵各地開展生態(tài)補償機制的建立???♂?????。作為解決長江流域生態(tài)環(huán)境問題?????♂?、促進流域水生態(tài)環(huán)境資源資產(chǎn)增值、實施流域綜合治理的長效政策手段??，加快推進建立長江流域生態(tài)補償機制是長江經(jīng)濟帶實施生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要途徑??。在生態(tài)補償機制的建立過程中，建議思考如下方面??：

一是完善相關(guān)法律法規(guī)，切實指定行之有效的生態(tài)補償機制?????♂?。國家生態(tài)補償機制支持政策的落地需要搭配完善的法律法規(guī)支持????，需要進行大量的溝通、協(xié)調(diào)工作?????♂?，建立順暢、有效的協(xié)調(diào)機制，明確生態(tài)補償機制的各個環(huán)節(jié)及配套保障措施??。

二是明確“污染者付費、受益者補償”的生態(tài)補償原則。生態(tài)補償?shù)难a償主體在理論上主要是生態(tài)環(huán)境的污染者和破壞者???????????，而生態(tài)環(huán)境保護的受益者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補償費用，這樣既可以將外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化，抑制環(huán)境污染破壞行為，又可以將外部經(jīng)濟性內(nèi)部化??，鼓勵生態(tài)環(huán)境保護行為，還可以拓寬生態(tài)補償資金的來源途徑。

三是探索構(gòu)建上下流域跨界橫向補償體系。這主要包含兩方面：一方面是跨省界的流域生態(tài)補償機制，另一方面是省內(nèi)跨市（縣）界的流域生態(tài)補償機制；同時??，中央財政則可對跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償給予激勵支持，對率先達成補償協(xié)議流域優(yōu)先給予支持????、鼓勵早建機制??，對達成補償協(xié)議的重點流域中央財政可給予財政獎勵，獎勵額度將根據(jù)流域上下游地方政府協(xié)商的補償標(biāo)準(zhǔn)、中央政府在流域保護與治理中承擔(dān)的事權(quán)等因素確定，隨著橫向生態(tài)補償機制的完善，中央縱向財政轉(zhuǎn)移支付補償則逐漸退出，重點支持流域重點生態(tài)功能區(qū)補償。

四是基于各地情況，科學(xué)設(shè)計補償標(biāo)準(zhǔn)。在建立生態(tài)補償機制中????，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)往往是一個具有爭議的問題???????????，由于各地情況不同?????♂?、難以形成一套普適性、可接受的核算方法學(xué)?????????，而且測算出的補償額往往巨大、或者因測算方式不同而具有較大偏差，因此，現(xiàn)實中通常采用雙方“討價還價”的形式達成“協(xié)議補償”???????♂?，基于這一原則流域上下游地方政府通過博弈協(xié)商達成一致的補償標(biāo)準(zhǔn)??，補償機制的有效性則可通過流域生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)長期來看是否增值進行檢驗?????♂?。

五是優(yōu)化碳排放權(quán)交易??、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場補償機制，減輕政府直接補償壓力。以水權(quán)交易為例??，浙江金華江流域開創(chuàng)了我國首例水權(quán)交易，杭州龍塢探索市場化的水源地生態(tài)補償模式??，貴州省在赤水河流域開展市場化的生態(tài)補償機制探索???????，參考類似經(jīng)驗???????，并根據(jù)水權(quán)體系完善的程度，逐步實現(xiàn)從“政府主導(dǎo)、市場為輔”向“市場化為主”的生態(tài)補償機制轉(zhuǎn)變????。

長江大保護背景下的長江流域生態(tài)修復(fù)作為國家長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要組成部分，其生態(tài)補償機制的建立與探索在長江大保護四大試點城市先行先試，但仍需在生態(tài)補償機制如何落地上深挖深干，針對項目情況、因地制宜地設(shè)計生態(tài)補償機制及與之對應(yīng)的回報機制?????，這還需要試點城市與流域相關(guān)省市更多的探索與學(xué)習(xí)????。