基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式發(fā)展回顧

中國基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策的演變與中國的經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政政策變化密不可分，大致可分為三個(gè)階段。

第一階段：在2008年之前，隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求大量出現(xiàn)，并且其對(duì)經(jīng)濟(jì)的瓶頸不斷凸顯??；另一方面，分稅制改革后，地方政府財(cái)政稅收來源減少，但支出責(zé)任并未減少甚至增加????，且被限制直接舉債，對(duì)融資的需求日益迫切。在這一階段???????，地方融資平臺(tái)隨之開始萌芽?，為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通資金。

第二階段：2009-2013年，這一階段全球主要經(jīng)濟(jì)體陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)的下行階段，中國政府出臺(tái)了“四萬億”政策，以土地經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的城投模式和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展。

2009年3月??，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合提出?????♂?：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債??、中期票據(jù)等融資工具????，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道??。”同年，城投債發(fā)行數(shù)量也從11支增加至119支，發(fā)行量達(dá)到1896.3億元???♀?，總發(fā)行量較2008年激增1155.83%???????。

第三階段：2014年至今??，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）的出臺(tái)，重新修訂了《預(yù)算法》，賦予地方政府舉債的職能，將PPP推到前沿，傳統(tǒng)的政府融資平臺(tái)模式開始后退。與此同時(shí)???????????，各個(gè)部委相繼出臺(tái)政策文件推廣政府和社會(huì)資本合作模式。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)??，2020年全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）51.89萬億元，比上年增長2.9%????；其中，廣義基建（含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）投資比上年增長3.3%??，低于年初預(yù)期，主要因?yàn)榛?xiàng)目實(shí)施和建設(shè)進(jìn)度受到疫情影響?。新項(xiàng)目投放整體上不及預(yù)期，在一定程度上影響了基建投資增速的回升。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2020年專項(xiàng)債大幅擴(kuò)容，累計(jì)發(fā)行地方債6.12萬億元????????，其中，發(fā)行新增債券4.49萬億元（一般債券9479億元，專項(xiàng)債券3.55萬億元）??，再融資債券1.63萬億元。從新增地方政府債投向領(lǐng)域來看，主要投向領(lǐng)域?yàn)槭姓ㄔO(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施???????、教科文衛(wèi)社會(huì)保障?????，投資占比分別為 27.72%、21.16%和 20.32%，三者合計(jì)接近70%。不過????????，2020年三季度以來，投向基建的規(guī)模環(huán)比下滑，更多流入棚改等非傳統(tǒng)基建領(lǐng)域。

2021年基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式展望

根據(jù)2020年末的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，2021年宏觀政策會(huì)保持連續(xù)性、穩(wěn)定性?????♀?、可持續(xù)性，在財(cái)政與貨幣政策上，會(huì)繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策????，保持對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持力度??，保持貨幣供應(yīng)量和社會(huì)融資規(guī)模增速同名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配，保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定。

會(huì)議同時(shí)提出“要以改善民生為導(dǎo)向，擴(kuò)大消費(fèi)和有效投資??，完善支持社會(huì)資本參與的機(jī)制和政策???????，更加注重民生基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”???????。由此可見，基礎(chǔ)設(shè)施投資將繼續(xù)作為2021年政府工作的一項(xiàng)重點(diǎn)，且在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議層面首提“社會(huì)資本參與”，意義重大。

常見基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

在此大背景下，2021年基礎(chǔ)設(shè)施的投融資工作將有別于往年，不太可能出現(xiàn)投融資模式的主流模式??，而是更多地謀求適合項(xiàng)目自身特點(diǎn)????，在依法合規(guī)的前提下，在地方財(cái)政可承受能力范圍內(nèi)有序開展項(xiàng)目投融資模式的設(shè)計(jì)和組合。如下筆者列舉了若干種或?qū)⑹褂玫降耐度谫Y模式和交易結(jié)構(gòu)????。

1 政府專項(xiàng)債券

根據(jù)《試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)[2017]89號(hào)）中的要求，各市縣要求具備相應(yīng)的額度才能發(fā)行專項(xiàng)債。專項(xiàng)債實(shí)行配額發(fā)行??，同時(shí)要求發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資金自平衡??。

2020年新增專項(xiàng)債券4.49萬億元，較2019年提高了57.8%。專項(xiàng)債的大規(guī)模發(fā)行逐漸產(chǎn)生使用效率不高、借新還舊、過度依賴土地出讓收入等問題，引起了監(jiān)管部門的高度重視。2020年12月23日????????，財(cái)政部部長劉昆在人民日?qǐng)?bào)上發(fā)表文章《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》并明確指出:“完善地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制??????，一般債務(wù)限額與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益相匹配”????；2021年1月，財(cái)政部印發(fā)的財(cái)預(yù)〔2021〕5號(hào)以及2月財(cái)政部發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的財(cái)辦預(yù)〔2021〕29號(hào)文件????，除要求對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)施穿透式監(jiān)測外??，再次強(qiáng)調(diào)了合規(guī)審核與風(fēng)險(xiǎn)防范??。

2021年3月財(cái)政部已按程序提前下達(dá)各地部分新增專項(xiàng)債券額度17,700億元。根據(jù)今年《政府工作報(bào)告》，今年新增專項(xiàng)債額度總計(jì)36500億元??。已經(jīng)提前下達(dá)的新增專項(xiàng)債額度占總額度比重約49%。各地均要求盡快將專項(xiàng)債券額度對(duì)應(yīng)到具體項(xiàng)目。

2.城投公司投資建設(shè)

城投模式是將項(xiàng)目交給本級(jí)平臺(tái)公司謀劃實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，并由平臺(tái)公司負(fù)責(zé)資金籌劃。這種模式下，平臺(tái)公司往往會(huì)從項(xiàng)目整體出發(fā)??，有利于理清楚項(xiàng)目全流程各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施方式，保持實(shí)施的一致性；同時(shí)，政府在將具有一定經(jīng)營性資產(chǎn)交付給平臺(tái)公司時(shí)，有利于做大做強(qiáng)平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模，做活現(xiàn)金流，提高信用評(píng)級(jí)，提升融資能力???????????。另一方面，這種方式受限于城投平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債水平?，對(duì)于存量債務(wù)地區(qū)較高的地區(qū)往往繼續(xù)融資空間不大，且融資成本較高???????。

但需注意的是???♀?，在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）中提出：“進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資???????，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營和市場化融資??。地方政府不得將公益性資產(chǎn)??、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司?????♀?，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。”

3. 政府與社會(huì)資本合作（PPP）

政府與社會(huì)資本合作（PPP）是2014年113號(hào)文之后，由財(cái)政部門主管和規(guī)范化管理的項(xiàng)目實(shí)施模式，即公共部門（Pubic）與私人部門（Private）通過合約形成良好合作關(guān)系的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目項(xiàng)目建設(shè)模式，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制有三種，分別是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)。其本質(zhì)在于政府資源及市場資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢互補(bǔ)。這一模式特別強(qiáng)調(diào)共贏的理念????、爭端的解決????、公平公正及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，充分發(fā)揮政府部門與私營部門各自具有的優(yōu)勢。

隨著財(cái)金〔2020〕13號(hào)、財(cái)金函〔2020〕59號(hào)等文件的發(fā)布，國家各部門用于指導(dǎo)操作PPP模式的政策趨于完善。2020年，PPP落地投資規(guī)模大約11萬億，而地方一般公共預(yù)算支出接近19萬億?????♀?，按照初步測算????，尚有新增8-10萬億的規(guī)?？臻g?????。截至2020年底，在全國2693個(gè)有PPP項(xiàng)目入庫的行政區(qū)中，1485個(gè)行政區(qū)PPP財(cái)承低于5%??，只有28個(gè)行政區(qū)超10%紅線??，尚有較大的財(cái)承空間。同時(shí)，財(cái)政部于2020年12月4日發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》第五條規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作等涉及財(cái)政支出責(zé)任的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。該條款規(guī)定了PPP必要、可承受的財(cái)政投入原則?？梢?，合規(guī)的PPP仍將是未來政策支持引導(dǎo)的社會(huì)資本投融資主要模式之一。

4. 特許經(jīng)營模式

所謂的特許經(jīng)營模式是指政府依托《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，采用競爭方式依法授權(quán)社會(huì)投資人一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)????，且主要由社會(huì)投資人自負(fù)盈虧。

特許經(jīng)營模式主要適用于新建??、續(xù)建項(xiàng)目????，并要求其存在經(jīng)營性。此類模式要求政府資金已落實(shí)?????♀?，所以對(duì)項(xiàng)目資金要求較高。從監(jiān)管與政策的角度考量，特許經(jīng)營也許是2021年內(nèi)會(huì)使用到的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式之一。首先??，特許經(jīng)營有《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》作為法律依據(jù)???????，是現(xiàn)有法律框架內(nèi)的合法模式；其次，特許經(jīng)營模式可以適用于能源?、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動(dòng)????，符合會(huì)議指向的民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

5.整體授權(quán)經(jīng)營模式（ABO）

ABO模式包括授權(quán)（Authorize）??、建設(shè)（Build）和運(yùn)營（Operate）三個(gè)步驟，由政府授權(quán)平臺(tái)公司，平臺(tái)公司選擇社會(huì)資本方合作并組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司在被授權(quán)經(jīng)營范圍內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目及配套資源開發(fā)????。項(xiàng)目公司在全過程行使政府投資工程建設(shè)單位的權(quán)利和義務(wù)??；在運(yùn)營階段通過項(xiàng)目自身收益和相關(guān)資源收益償還項(xiàng)目融資本息和運(yùn)營成本；在合作期滿將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府方，政府方按約定給予一定財(cái)政資金支持的合作方式。實(shí)踐中，ABO模式較適用于區(qū)域綜合開發(fā)等現(xiàn)金流穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)小的??????♂?、社會(huì)投資人充分認(rèn)可的領(lǐng)域。雖然沒有政策明確其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)??，但ABO模式屬于地方政府的一種實(shí)踐??，且獲得了社會(huì)投資人的認(rèn)可，在未來還有一定的發(fā)展?jié)摿????。

ABO模式可實(shí)現(xiàn)經(jīng)營主體更充分發(fā)揮資源整合能力，提高項(xiàng)目經(jīng)營效益，有如下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是受托項(xiàng)目公司授權(quán)經(jīng)營,二是政府發(fā)揮監(jiān)管職能,三是政府根據(jù)協(xié)議約定支付補(bǔ)貼??。

6. 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式（EOD）

EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)??，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)???????，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體??，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸????、聯(lián)合經(jīng)營?????、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)?、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合???????，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施??，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化?????♀?，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。之前，與此類似的還有：以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD,Transit-Oriented-Development）????。

2020年9月國家發(fā)改委、財(cái)政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點(diǎn)增長極的知道意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號(hào)）提出“探索開展環(huán)境綜合治理托管??、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向（EOD）的開發(fā)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理水平，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展??。” EOD項(xiàng)目操作模式就是通過生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)??、環(huán)境修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)促使該區(qū)域及周邊的土地升值，并為產(chǎn)業(yè)引入和人口流入提供良好的生態(tài)環(huán)境作為基礎(chǔ)；在為產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加居民收入、企業(yè)的利潤和政府的稅收的同時(shí)?，依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展??、人類宜居三者協(xié)調(diào)發(fā)展??。

2020年9月《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）向各地區(qū)征集EOD模式備選項(xiàng)目。2021年內(nèi)EOD模式在各地的具體項(xiàng)目中開展和使用存在較大的研究和實(shí)踐空間??。

結(jié)語

2021年??，隨著經(jīng)濟(jì)的逐漸復(fù)蘇?、疫情影響的慢慢淡化以及外部環(huán)境的日趨改善，貨幣政策與財(cái)政政策“穩(wěn)中趨緊”???????，財(cái)政赤字率和專項(xiàng)債發(fā)行繼續(xù)規(guī)范有序推進(jìn)。作為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體及業(yè)主單位??，地方政府??、城投企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面將面臨新形勢下的機(jī)遇與挑戰(zhàn)?????♀?。

彩神ll公司常年提供基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資模式謀劃????、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)????、財(cái)務(wù)盡調(diào)及測算等服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)，積累了近千個(gè)項(xiàng)目案例及經(jīng)驗(yàn)，可為各級(jí)政府部分及項(xiàng)目實(shí)施主體提供相關(guān)服務(wù)，為項(xiàng)目合規(guī)????、經(jīng)濟(jì)、高效保駕護(hù)航??↙?。

參考文獻(xiàn)

[1]《縣級(jí)城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心"痛點(diǎn)"及解決路徑》. ??：

[2] 《城投債發(fā)展深度研究》. ：

[3] 《2020年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議報(bào)告》. 北京??，2021.01