日前，財(cái)政部印發(fā)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，提出政府購(gòu)買(mǎi)目錄并敦促事業(yè)單位轉(zhuǎn)型??。我們認(rèn)為??，這一政策不僅是為PPP鋪路的重要政策?????，也意味著我國(guó)的財(cái)稅體制改革進(jìn)一步深化。國(guó)企走向混合所有制、事業(yè)單位走向國(guó)企的步伐在同步邁進(jìn)????????。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法的出臺(tái)將有助于財(cái)政透明化的推進(jìn)????、將為公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制奠定基石??、為PPP改革鋪路。我們認(rèn)為????，這一政策的出臺(tái)具有非常重大的意義??，事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型大幕再拉開(kāi)和國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的推進(jìn)標(biāo)志著我國(guó)政府與市場(chǎng)的邊界將發(fā)生重大的變化，我國(guó)將或走向“強(qiáng)中央政府、小地方政府、大社會(huì)組織”的啞鈴型社會(huì)治理生態(tài)????。下面我們來(lái)具體分析：

與混合所有制改革同步，推進(jìn)我國(guó)政府治理機(jī)制的重大轉(zhuǎn)型

《辦法》指出，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位改革相結(jié)合????，推動(dòng)事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。事業(yè)單位承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的，應(yīng)按照‘費(fèi)隨事轉(zhuǎn)’原則，相應(yīng)調(diào)整財(cái)政預(yù)算保障方式??，防止出現(xiàn)既通過(guò)財(cái)政撥款養(yǎng)人辦事?????，同時(shí)又花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為。”

我們認(rèn)為，這一提法意味著我國(guó)的事業(yè)單位改革的大幕重新拉開(kāi)?????♂?。結(jié)合前期的國(guó)企混合所有制改革，當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅體制改革的思路愈加明晰。十八屆四中全會(huì)以來(lái)，中央重點(diǎn)推進(jìn)法治建設(shè)，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從“權(quán)貴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”拉向“法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。厘清政府和市場(chǎng)邊界的舉措將激發(fā)市場(chǎng)的熱情，而對(duì)于原本屬于政府體系的事業(yè)單位和國(guó)企而言激勵(lì)機(jī)制的改革將促使其提高競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和活力。混合所有制改革與事業(yè)單位改革疊合在一起將創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新的動(dòng)力?????♀?。

追根溯源，解決事業(yè)單位變革和城投PPP轉(zhuǎn)型的根本難題——政府公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制的擬建

辦法指出??，“購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定???????，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)??、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定承接主體?????♀?。”

1?????♀?、政府壟斷定價(jià)導(dǎo)致大的尋租空間，這是導(dǎo)致事業(yè)單位改革難以推進(jìn)的重要原因

我國(guó)當(dāng)前各項(xiàng)改革齊頭并進(jìn)，從財(cái)稅體制改革而言，2020年要建立起現(xiàn)代化的財(cái)稅體制；從國(guó)企改革來(lái)看，要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，國(guó)有資本上繳公共財(cái)政的比例到2020年要提高到30%；從事業(yè)單位改革來(lái)看，到2015年完成事業(yè)單位分類(lèi)，到2020年建立起事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前中央政府推進(jìn)一系列的改革舉措，是在全局框架下的推進(jìn)，可以預(yù)見(jiàn)，事業(yè)單位和國(guó)企的改革將會(huì)提速????。

在我國(guó)，事業(yè)單位指的主要是具有社會(huì)公共服務(wù)職能的??、受財(cái)政補(bǔ)助的機(jī)關(guān)單位???。這些機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是：提供公共服務(wù)、進(jìn)行成本核算但難以進(jìn)行收益核算、依賴財(cái)政補(bǔ)貼且效益難以衡量。我國(guó)眾多高校和研究機(jī)構(gòu)的研究人員為事業(yè)單位的考核提供過(guò)非常多種類(lèi)的考核方案?????♀?，但每一種考核方案的可行性都很差??，這里的主要原因在于?????♂?：首先??、政府和事業(yè)單位不分家??，兩者的賬往往核算不清；其次1??、公共服務(wù)價(jià)格難以厘定??，這導(dǎo)致事業(yè)單位的業(yè)績(jī)衡量缺乏標(biāo)尺??。在這樣的情況下，事業(yè)單位和國(guó)企的改革只能是“鏡中花、水中月”??。

2、經(jīng)濟(jì)與通脹壓力不大的情況下，價(jià)格改革破局推進(jìn)事業(yè)單位改革進(jìn)程

值得注意的是??，2014年11月15日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)部署加快推進(jìn)價(jià)格體制改革，更大程度上讓市場(chǎng)定價(jià)，縮小政府定價(jià)范圍，實(shí)行公開(kāi)透明的市場(chǎng)化定價(jià)??。定價(jià)機(jī)制的改革足以佐證中國(guó)的市場(chǎng)化改革真正進(jìn)入了深水區(qū)秘????♀?，而在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行較為平穩(wěn)??、通貨膨脹壓力較小的情況下放開(kāi)公共服務(wù)的價(jià)格以減小對(duì)居民生活的負(fù)擔(dān)是當(dāng)前是推進(jìn)價(jià)格改革契機(jī)的重要原因。電力、天然氣、石油??、交通、環(huán)保、醫(yī)藥等大多數(shù)目前由政府定價(jià)的產(chǎn)品將面臨一系列的價(jià)格改革。此次價(jià)格改革可謂是1988年價(jià)格闖關(guān)以來(lái)中國(guó)最大規(guī)模的價(jià)格改革。而在公共領(lǐng)域，公共服務(wù)定價(jià)是價(jià)格改革的一個(gè)重要組成部分????。我們知道，只有市場(chǎng)的真正供需才能定出合理的價(jià)格??，而在政府控制價(jià)格的情況下進(jìn)行事業(yè)單位改革會(huì)存在的問(wèn)題是事業(yè)單位的盈利和虧損情況完全取決于壟斷的政府定價(jià)?，內(nèi)部尋租空間過(guò)大。而非政府決定價(jià)格的方式將使得社會(huì)服務(wù)真正的“價(jià)值發(fā)現(xiàn)”，而招投標(biāo)等方式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將使得財(cái)政獲得極大的效益。

3????、PPP模式開(kāi)展中，價(jià)格是核心問(wèn)題

從PPP模式開(kāi)展的實(shí)踐來(lái)看，服務(wù)的價(jià)格還是市場(chǎng)化改革中最為關(guān)鍵??????、最核心的問(wèn)題??。我們知道??，PPP的模式中?????，如何確定一個(gè)公允的價(jià)格是核心問(wèn)題。如果價(jià)格定的過(guò)低??，則民資難以進(jìn)入??，從而PPP缺乏活力????；如果收益過(guò)高，則財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)大幅加重，背離了PPP的初衷。而有意思的是??????????，比如污水處理、電力等公共服務(wù)?，之前就由事業(yè)單位提供，這使得PPP定價(jià)缺乏比較的基準(zhǔn)????，在這樣的情況下，隨意定價(jià)的情況屢見(jiàn)不鮮。因此事業(yè)單位的企業(yè)化改造、公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制的改革仍是PPP推行中的核心問(wèn)題。

4、《通知》的作用：政企分開(kāi)，公共服務(wù)定價(jià)市場(chǎng)化

將原本由事業(yè)單位提供的服務(wù)交由市場(chǎng)提供??，以公開(kāi)透明的方式進(jìn)行招標(biāo)和財(cái)政補(bǔ)貼，這意味著我國(guó)財(cái)政的進(jìn)一步透明化和公共服務(wù)定價(jià)的市場(chǎng)化。按照前面的分析，公共服務(wù)定價(jià)的市場(chǎng)化將大大推進(jìn)事業(yè)單位改革和PPP的進(jìn)程??。

財(cái)稅體制整體改革方向的契合——“小政府、強(qiáng)中央?????♀?、大社會(huì)組織”的啞鈴型社會(huì)治理生態(tài)

我國(guó)當(dāng)前政治治理體制面臨的最大問(wèn)題在于??：中央層面政策的執(zhí)行力不強(qiáng)??、地方政府尋租空間過(guò)大???????、政府行為對(duì)民間資本的擠出效應(yīng)過(guò)大??。在這樣的情況下，房地產(chǎn)和基建成為了托底我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的基石，而創(chuàng)新性企業(yè)難以獲得資金支持?。而由于地方政府可操作的灰色地帶較大???♀?，土地財(cái)政不斷發(fā)展，地方政府的亂舉債亂融資行為造成的債務(wù)壓力甚至缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。在這樣的情況下，自2014年以來(lái)?????♀?，我國(guó)推行了多重舉措。一方面，從黨員干部入手清理整頓，推行了嚴(yán)厲的反腐措施?，以肅清過(guò)去的欠賬；另一方面，對(duì)地方政府的預(yù)算、資金管理以及融資方面的管理趨嚴(yán)????，以解決地方政府效率低和不透明的問(wèn)題。為了拉動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)減少政府活動(dòng)的擠出????，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面?????♀???，我國(guó)積極引入民間資本?????♀??？傮w而言形成了“小政府、強(qiáng)中央、大社會(huì)組織”的啞鈴型社會(huì)治理格局?????？梢灶A(yù)見(jiàn)?????♀?，這種政府格局將極大激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，從而對(duì)未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成托底??。而契合這一未來(lái)發(fā)展方向的“市政債”、“PPP企業(yè)債”、“項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;將或取得極大的發(fā)展空間。

城投轉(zhuǎn)型和基建ABS受益權(quán)的推進(jìn)基石

前面我們談到了財(cái)稅體制改革的總體方向。對(duì)于地方政府而言，從另一個(gè)角度來(lái)看，就是推進(jìn)融資渠道和投資方式兩方面的市場(chǎng)化???♀????。而城投作為地方政府重要融資渠道，其市場(chǎng)化的推進(jìn)也是重要的方向。

對(duì)于城投平臺(tái)而言，一方面推進(jìn)其融資向地方政府債或者所謂的“市政債”轉(zhuǎn)向，另一方面向PPP模式進(jìn)行轉(zhuǎn)移????。在PPP模式下，由于公共服務(wù)定價(jià)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，那么基建ABS就具備了市場(chǎng)估值的基礎(chǔ)，其受益權(quán)也就能完成一個(gè)由市場(chǎng)化定價(jià)的過(guò)程??，具備了市場(chǎng)化信用評(píng)估的條件??。在一個(gè)具有市場(chǎng)化的估值和市場(chǎng)化信用評(píng)估的基礎(chǔ)資產(chǎn)的基礎(chǔ)上形成的基建ABS受益權(quán)市場(chǎng)將或有非常高的活躍度，所以說(shuō)，《辦法》奠定了城投轉(zhuǎn)型和基建ABS受益權(quán)推進(jìn)的基石。

《辦法》推進(jìn)的難題——細(xì)則待明????????、財(cái)稅改革與法治保障

對(duì)于《辦法》，我們認(rèn)為總體的愿景是美好的，但其推進(jìn)過(guò)程中尚有若干難題待解。我們從短期、中期和長(zhǎng)期的角度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題。

從短期來(lái)看??，政企分開(kāi)仍需細(xì)則??。1998年的國(guó)企改革，時(shí)日總理朱镕基的產(chǎn)權(quán)改革并未改變國(guó)企政企不分的難題??。面對(duì)“雙重代理人”難題的國(guó)企，難以有真正對(duì)其負(fù)責(zé)的人，使得國(guó)企的收益難征、補(bǔ)貼需補(bǔ)，社會(huì)資源大量向國(guó)有企業(yè)傾斜。從本《辦法》來(lái)看，仍然存在較大的尋租空間和政企尚未完全分離的疑竇。根據(jù)公共服務(wù)的招標(biāo)方式，包括單一來(lái)源采購(gòu)等方式在內(nèi)的招標(biāo)方式都可以被運(yùn)用??。事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為國(guó)有企業(yè)，或者由城投公司轉(zhuǎn)型為主體進(jìn)行PPP投資的情況下，地方政府仍然掌控定價(jià)權(quán)，換湯不換藥??。同時(shí)政企分開(kāi)若未能真正實(shí)現(xiàn)??，則財(cái)政跟國(guó)企的利益掛鉤，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制中過(guò)度傾向國(guó)企的勢(shì)頭將難以改變。

從中期來(lái)看??，有效的監(jiān)督機(jī)制仍待構(gòu)建。對(duì)于政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，這是一個(gè)市場(chǎng)行為，且是透明化的??，那么第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督不僅是可行的，而且也是避免尋租的重要方式。在《通知》中也談到，要“推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)”???????，“評(píng)價(jià)結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)”，那么建立一個(gè)公允的??、有公信力的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)督作用是非常必要的。

從更長(zhǎng)期限來(lái)看，法治建設(shè)才是保證這一政策能夠順利推行的最根本的因素。從國(guó)有企業(yè)改革和事業(yè)單位改革的進(jìn)程來(lái)看??，國(guó)有企業(yè)改革在之前可謂說(shuō)經(jīng)歷過(guò)較多的挫折，這里的主要原因就在于相關(guān)法律法規(guī)的滯后和法治的無(wú)力???♀?，這造成了大量的國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題?????????。而事業(yè)單位的改革更涉及到公共服務(wù)的價(jià)格和人民的生活質(zhì)量問(wèn)題??，整體改革節(jié)奏落后是正常的。因此，法治社會(huì)的推進(jìn)和現(xiàn)代化的金融、信息披露和公司治理結(jié)構(gòu)是保障《通知》中所提到的改革順利推行的最根本方式?????♀?。

本文作者為鄧海清，中國(guó)建投投資研究院特約研究員。