李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，要求著眼于保持中高速增長(zhǎng)和邁向中高端水平“雙目標(biāo)”，GDP增長(zhǎng)7%左右??。為了完成這個(gè)目標(biāo)??，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三大動(dòng)力源消費(fèi)、出口和投資進(jìn)行相關(guān)部署??。在出口方面，推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)?????♀???，加快實(shí)施走出去戰(zhàn)略；在消費(fèi)方面??，加快培育增長(zhǎng)點(diǎn)，鼓勵(lì)大眾消費(fèi)??；在投資方面???♂?，增加公共產(chǎn)品的有效供給。

一、當(dāng)前總體經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)

從總體上，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)并不樂(lè)觀，正處于改革開(kāi)放以來(lái)第六個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的底部（2008年后），經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)放緩態(tài)勢(shì)。（見(jiàn)圖１）。而且????，近年來(lái)投資?????????、出口和消費(fèi)的增長(zhǎng)率已經(jīng)放緩，尤其是投資（見(jiàn)圖２）。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境內(nèi)外需疲弱???????、房地產(chǎn)市場(chǎng)不再處于高速發(fā)展期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型亟待完成?????♀????????。凈出口對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率不高，消費(fèi)的貢獻(xiàn)率變動(dòng)并不明顯，資本形成總額對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率自2009年顯著下滑（見(jiàn)圖３）。

從2014年的發(fā)展情況來(lái)看??，根據(jù)政府工作報(bào)告??，“投資增長(zhǎng)乏力??，新的消費(fèi)熱點(diǎn)不多，國(guó)際市場(chǎng)沒(méi)有大的起色??，穩(wěn)增長(zhǎng)難度加大????，一些領(lǐng)域仍存在風(fēng)險(xiǎn)隱患????。”從總體上看，2015年面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)向下壓力。在這種環(huán)境下???♂?，為了“化解各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，跨越‘中等收入陷阱’??，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化???♀?，根本要靠發(fā)展??，發(fā)展必須有合理的增長(zhǎng)速度”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”中短期內(nèi)穩(wěn)增長(zhǎng)的強(qiáng)力支撐就只能是再次祭起曾經(jīng)一直在使用，并且能夠有立竿見(jiàn)影效果的“投資”。

二、代表委員關(guān)注PPP

全國(guó)兩會(huì)期間，PPP也成為會(huì)議代表們討論的焦點(diǎn)。

財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉就“財(cái)政工作和財(cái)稅改革”答記者問(wèn)時(shí)提出?????♀?，通過(guò)政府和社會(huì)資本共同投資和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施包括其他事業(yè)的方式緩解地方債務(wù)壓力。

國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史答記者問(wèn)時(shí)表示要改革投融資體制。他表示政府要用好自有資金，也就是財(cái)政資金，同時(shí)要撬動(dòng)社會(huì)和民間投資?????♂??????♀?，要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入??????????????，創(chuàng)新投融資的體制機(jī)制??，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作?????♀?。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、通過(guò)股權(quán)合作???????、通過(guò)共同投資來(lái)加強(qiáng)與社會(huì)資本的合作，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

全國(guó)人大常委會(huì)委員??、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)首任會(huì)長(zhǎng)鄭功成提出，PPP對(duì)于政府來(lái)說(shuō)?????，是必須在推進(jìn)現(xiàn)代治理中積極化解財(cái)政壓力、債務(wù)壓力，充分盡責(zé)地實(shí)施和諧社會(huì)管理的機(jī)制創(chuàng)新。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)賈康表示，PPP模式打破了過(guò)去認(rèn)為只能由政府運(yùn)用財(cái)政資金來(lái)做的一些公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)項(xiàng)目的傳統(tǒng)模式???????，PPP可以成為破解地方投融資難題、加快政府轉(zhuǎn)型、提高公共服務(wù)供給效率、配套促進(jìn)相關(guān)企業(yè)改革發(fā)展和增強(qiáng)社會(huì)投資活力的高招?????♂?。同時(shí)，其認(rèn)為合理風(fēng)險(xiǎn)分配是政府和社會(huì)資本合作模式效益最大化的前提????。

全國(guó)人大代表????、重慶巴南區(qū)委書記李建春建議引入社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革???。他建議出臺(tái)引入社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革的相關(guān)政策??，大力推進(jìn)社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革，明確社會(huì)資本進(jìn)入公立醫(yī)院的范圍及途徑；鼓勵(lì)社會(huì)資本以合資合作的方式參與公立醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；支持社會(huì)資本參與公立醫(yī)院學(xué)科建設(shè)和發(fā)展。

全國(guó)人大代表?????♀???、新希望集團(tuán)董事長(zhǎng)劉永好表示，應(yīng)鼓勵(lì)政府及國(guó)有企業(yè)的投資項(xiàng)目更多地選用與社會(huì)資本聯(lián)合設(shè)立股權(quán)投資基金的方式進(jìn)行投資???♀???。他建議???????，政府采取投資補(bǔ)助、資本金注入、設(shè)立基金等辦法??，引導(dǎo)社會(huì)資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目??，推廣政府和社會(huì)資本合作模式。

全國(guó)人大代表???????、中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢(mèng)恕表示???，“十三五”期間鐵路建設(shè)和投資仍將處于高位，而顯然現(xiàn)在鐵總已經(jīng)負(fù)債累累，地方政府也面臨著非常大的財(cái)政壓力???????，鐵路建設(shè)將更多向社會(huì)資本放開(kāi)。

三、PPP模式的進(jìn)展

在國(guó)家、財(cái)政部和發(fā)改委等相關(guān)部門輪番出臺(tái)的文件支持下??，各地也紛紛采取措施支持PPP模式發(fā)展???????。PPP模式獲得迅速發(fā)展?????♂?，已經(jīng)逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

2013年11月??，十八屆三中全會(huì)提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)?，為PPP快速發(fā)展醞釀制度條件。隨后??，2014年4月30日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》提出要加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，建立政府和社會(huì)資本合作機(jī)制??。2014年5月，財(cái)政部成立PPP工作小組?????♀?，PPP發(fā)展逐步進(jìn)入快速通道。

2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)PPP提供支持????；2014年10月，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部接連出臺(tái)兩部文件，《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理???????，針對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題?????♀?，提出通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本的方式化解地方債務(wù)???????♂?。

2014年12月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心正式獲批，國(guó)家部委層面成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目工作??。

2014年12月4日，國(guó)家發(fā)改委????、財(cái)政部同日發(fā)布四項(xiàng)政策信息?????♂?，分別對(duì)政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行全面規(guī)范???♀?。國(guó)家發(fā)改委公布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》????，并要求各地發(fā)改委2015年1月起按月報(bào)送PPP項(xiàng)目，建立發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫(kù)???????。財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，從項(xiàng)目識(shí)別???????、項(xiàng)目準(zhǔn)備??、項(xiàng)目采購(gòu)??、項(xiàng)目執(zhí)行??、項(xiàng)目移交五個(gè)方面對(duì)相關(guān)實(shí)務(wù)操作給出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。

表1 PPP模式的主要相關(guān)國(guó)家層級(jí)政策（2013-2014年）

除了出臺(tái)相關(guān)政策文件??，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部還相繼公布了政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目??。發(fā)改委于2014年5月??，首批推出的基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的80個(gè)項(xiàng)目涵蓋鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施?，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電??、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施???????，現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本特別是民間投資以合資???♂?、獨(dú)資??、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)及營(yíng)運(yùn)。

財(cái)政部于2014年12月份發(fā)布了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》??，同時(shí)公布了30個(gè)政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水?????、供暖??、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治??、交通、新能源汽車???????、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域???♂?。

在國(guó)家的鼓勵(lì)與支持下，各省紛紛出臺(tái)PPP相關(guān)文件、成立PPP中心、推出合作示范項(xiàng)目，引導(dǎo)和支持當(dāng)?shù)?span lang="EN-US">PPP發(fā)展。

2014年9月6日，福建省首先出臺(tái)針對(duì)PPP的指導(dǎo)意見(jiàn)，發(fā)布了《福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

2014年11月27日??，河南省推出《河南省人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)政府投融資公司與社會(huì)資本廣泛合作，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式???????，參與政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)??、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

緊隨其后???????，江西省推出《江西省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的意見(jiàn)》鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域???????。

隨后山東省、河北省????、湖南省、四川省、安徽省、江蘇省??、浙江省、昆明市、青島市等相繼出臺(tái)PPP指導(dǎo)意見(jiàn)??，支持本地PPP發(fā)展，鼓勵(lì)政府引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)。

部分省份在財(cái)政部PPP中心成立的帶動(dòng)下建立了本地的“PPP中心”以引導(dǎo)??????、支持PPP項(xiàng)目在本省的發(fā)展?????♀?。2015年1月?????????，福建省成立 “福建省政府和社會(huì)資本合作（PPP）管理中心”，主要承擔(dān)參與全省政府和社會(huì)資本合作政策研究???，提供相關(guān)技術(shù)支持等職責(zé)。2015年2月5日，海南省首家政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心——瓊中縣政府和社會(huì)資本合作中心?，探索運(yùn)用規(guī)范的PPP模式新建和改造一批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，拓寬社會(huì)資本投資渠道??，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系??。2015年2月11日，深圳龍崗區(qū)政府和社會(huì)資本合作事務(wù)中心揭牌。2015年3月，河南省成立政府和社會(huì)資本合作中心。

在推出指導(dǎo)意見(jiàn)并成立各自PPP中心的同時(shí)，各省紛紛推出PPP合作試點(diǎn)項(xiàng)目。地方PPP項(xiàng)目主要集中在軌道交通???♀?、醫(yī)療養(yǎng)老、供水?????♀????????、供暖????????、供氣、市政建設(shè)??、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等產(chǎn)業(yè)上。截止目前?????♀?，已經(jīng)出臺(tái)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的省份如下圖所示??。

四????、PPP模式的重任與前景

李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出要“多管齊下改革投融資體制”，“大幅放寬民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金??。政府采取投資補(bǔ)助、資本金注入??????、設(shè)立基金等辦法???????，引導(dǎo)社會(huì)資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目”???????，并明確指出“在基礎(chǔ)設(shè)施??、公用事業(yè)等領(lǐng)域???????，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式”。2015年政府將不唱“獨(dú)角戲”，會(huì)更大激發(fā)民間投資活力??，引導(dǎo)社會(huì)資本投向更多領(lǐng)域。

從政府工作報(bào)告來(lái)看，政府將加大對(duì)教育??、衛(wèi)生等的投入??，鼓勵(lì)社會(huì)參與?????♀?。國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)中，棚戶區(qū)和危房改造、城市地下管網(wǎng)等民生項(xiàng)目，中西部鐵路和公路、內(nèi)河航道等重大交通項(xiàng)目等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，PPP模式或?qū)l(fā)揮重大作用。其他產(chǎn)業(yè)包括市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等產(chǎn)業(yè)在地方合作項(xiàng)目中都有涉及??，也將迎來(lái)機(jī)會(huì)??。

全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)之前，地方兩會(huì)也對(duì)PPP模式進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注??。在2015年地方政府工作報(bào)告中，有 20多份提及政府與社會(huì)資本合作??、政府購(gòu)買公共服務(wù)。比如青海省明確提出以PPP模式集中推出一批鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入的示范項(xiàng)目；內(nèi)蒙古提出大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式??；上海提出推廣政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與公益性事業(yè)投資運(yùn)營(yíng)??，提高公共服務(wù)供給效率等。其他省份包括貴州、陜西、江西、河南、北京、安徽、西藏、河北、天津???????、黑龍江????、湖南、云南、重慶、山東、廣西、新疆等也提出要鼓勵(lì)引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。

進(jìn)入2015年，是大量PPP項(xiàng)目開(kāi)展的元年，為了更好地保障政府和社會(huì)資本開(kāi)展合作?????♀???，財(cái)政部連續(xù)推出四部文件對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范。

隨后?????♂?，為了深化政府采購(gòu)制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)5??????、推廣政府和社會(huì)資本合作模式等工作需要?????♀?，2015年1月19日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》，同時(shí)推出《PPP合同項(xiàng)目指南（試行）》對(duì)PPP合同管理工作進(jìn)行規(guī)范；2014年12月31日財(cái)政部制定發(fā)布了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》?????，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作政府采購(gòu)行為。2015年2月25日????，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《2015年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》???????，其中包括力推PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作??。

無(wú)論從國(guó)家還是地方層面來(lái)看??，PPP炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)?????♀?，相關(guān)工作進(jìn)展也如火如荼??。但目前針對(duì)我國(guó)實(shí)際??，PPP在實(shí)施過(guò)程中面臨一定風(fēng)險(xiǎn)???????，比如PPP法律體系不完善、投資回報(bào)周期長(zhǎng)??、項(xiàng)目合同難以獲得有效執(zhí)行，不確定性較大，定價(jià)機(jī)制??、收益分配機(jī)制等不盡合理、掩蓋政府長(zhǎng)期債務(wù)等問(wèn)題。

黨的十八屆四中全會(huì)以“依法治國(guó)”為主題，因此在大力開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的同時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注PPP相關(guān)法律的完善。同時(shí)?????，由于PPP項(xiàng)目的公眾屬性???????，需要規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，保護(hù)公眾利益，確保項(xiàng)目“盈利但不暴利”。

2015年???????，PPP將在我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，PPP將在政策明確和規(guī)范的條件下迎來(lái)發(fā)展的春天??。

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