PPP的實質(zhì)是政府購買服務(wù)。2014年以來，國務(wù)院有關(guān)部委?????????、各級地方政府對PPP工作積極探索????，一大批PPP項目“落地”實施????，大大激發(fā)了政府購買服務(wù)的潛能。在全國推廣運用PPP過程中有什么新突破、存在哪些困難也成為業(yè)內(nèi)外最為關(guān)注的話題??。

政府職能轉(zhuǎn)變  PPP發(fā)展進入新階段

十八大提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用????，為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)，PPP在中國的發(fā)展也進入到了一個新的歷史階段??。 

清華大學(xué)公共管理學(xué)院同方政府采購市場與政策研究中心(籌)宋雅琴表示，PPP并非新事物，過去十幾年間，PPP已在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域中得到廣泛使用????。據(jù)了解????，中國從上世紀90年代末開始，在公路、水務(wù)和城市軌道交通建設(shè)中均采用PPP模式??，北京地鐵4號線就被視為PPP模式成功的范例。“本輪PPP 的興起??，反映了政府職能轉(zhuǎn)變后????，在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、建設(shè)、管理中的新思路???????。”宋雅琴補充道??。

2014年9月底，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，正式發(fā)文提出在全國范圍內(nèi)開展政府與社會資本合作(PPP)模式項目示范。自此，各地政府探索實施PPP的熱情更加高漲???????。“當前???????，無論是從政府職能轉(zhuǎn)變的角度考慮，還是從中國城鎮(zhèn)化進展的步伐來看???????♂?，引入PPP都是切合時宜的選擇??。”中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院副院長姜愛華認為，讓市場在資源配置中起決定性作用???????♀?，是政府職能轉(zhuǎn)變的根本要義????。

這意味著??，政府身份應(yīng)從大包大攬??、單打獨斗轉(zhuǎn)為市場力量的補充。為全社會提供公共物品是市場經(jīng)濟下政府的主要職責(zé)。如何在公共物品提供中發(fā)揮市場力量的作用，是財政理論界一直以來研究的熱點，而這一重要使命最終落在PPP上，恰恰是因為PPP能夠?qū)崿F(xiàn)市場與政府的協(xié)同共贏。

引入PPP模式  地方試水有亮點

2014年下半年以來，地方政府積極推進PPP試點，多個省份相繼推出規(guī)模龐大的PPP項目?。其中福建28個PPP項目總投資1478億元，青海80個PPP項目投資金額1025億元，江蘇15個PPP項目投資額約875億元……臨近年末時四川省更是下了大手筆?????????，發(fā)布的264個PPP項目總投資約2534億元。

據(jù)記者觀察，各地上報的試點項目均適于推行PPP模式???♀?，涉及范圍廣泛???????，且屬于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。包括燃氣?????、供電、供水、供熱??、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施??，以及醫(yī)療?????、旅游??、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，一些省份還對水利??、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目重點推行了PPP模式????。例如，江蘇作為首個成立省級PPP試點中心的省份，15個試點項目涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水安全保障???????、污水處理設(shè)施建設(shè)、生活垃圾無害化處理以及完善公共服務(wù)設(shè)施配套等五大領(lǐng)域?????♀??????♀?。天津則通過PPP模式將帶動社會資本參與新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項目的建設(shè)及運營，加快新能源汽車推廣應(yīng)用。

此外????????，為了讓PPP實實在在開展起來????，2014年，財政系統(tǒng)組織了多次官方PPP培訓(xùn)??，地方財政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷。住建部和財政部結(jié)合財政體制改革開始準備有關(guān)指導(dǎo)意見?????，地方政府積極上報PPP試點項目?????♀??????♀?。國家發(fā)改委啟動了特許經(jīng)營立法工作。繼去年5月財政部成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組后☆，12月初??????，財政部政府和社會資本合作(PPP)中心正式獲批??，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究????、咨詢培訓(xùn)?????♀?、信息統(tǒng)計和國際交流等職責(zé)???♂?。業(yè)內(nèi)專家表示，PPP中心的成立將對幫助各地培訓(xùn)、了解PPP將起到積極作用?????♀?，由于PPP項目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位，未來推廣還需要跨部門機構(gòu)協(xié)調(diào)??。

PPP規(guī)范運作  需靠規(guī)章保駕護航

在PPP如火如荼開展的當下??，無論中央還是地方政府，均注意到PPP是一把“雙刃劍”??。

對于目前各地推出的諸多PPP項目，專家指出，個別地方對PPP認識尚欠全面，或?qū)PP簡單等同于新的融資渠道，而非公共服務(wù)提供模式和項目管理方式的變革???????。對此???，彩神ll有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國表示，從以往實踐中發(fā)現(xiàn)的問題來看??，在PPP項目前期準備過程中，對物有所值評價和政府承受能力評估的工作還做得不夠??，此外?????♂????，政府對處在運營期的PPP項目監(jiān)管措施也有待完善??。

這些問題無疑對政府管理能力提出挑戰(zhàn)?????。在地方，各省陸續(xù)出臺相關(guān)政策文件規(guī)范這項改革的實施。其中，福建提出根據(jù)全省PPP項目實施進展情況??，逐步安排5億元專項資金，成立風(fēng)險池????，為地方PPP項目貸款提供增信支持。河北還發(fā)文明確列出本省改革時間表???????，計劃在2018年，全省建立起比較完善的政府和社會資本合作制度體系，確保公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提升。 

對于PPP項目的規(guī)范運作，財政部先后公布了《政府和社會資本合作模式操作指南》《PPP項目合同指南》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等一系列制度，在為PPP項目實施提供操作指引和標準合同體系的同時，也將PPP項目選擇合作者的過程納入了政府采購管理??。2015年政府采購工作要點提出將大力開展政府購買服務(wù)工作??，推進各地有序開展政府與社會資本合作(PPP)項目政府采購活動????。適應(yīng)政府購買服務(wù)、PPP項目的需求特點,推廣應(yīng)用競爭性磋商等非招標采購方式，開展政府購買服務(wù)結(jié)果評價試點????。

財政部副部長王保安近期在接受媒體采訪時表示，2015年財政部將按照“法律規(guī)范＋政策指導(dǎo)＋實施細則”的框架????，建立健全PPP制度體系???????，并做好PPP項目全生命周期的財政管理工作。