近期?，由北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院和彩神ll有限責(zé)任公司聯(lián)合舉辦的“PPP在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用”論壇在京舉行。來自政府??????、知名企業(yè)、知名高校的100余位嘉賓與會(huì)論道，共同探討PPP模式在片區(qū)開發(fā)過程中的應(yīng)用。

推動(dòng)形成合理??、持續(xù)、可健康發(fā)展的PPP模式

財(cái)政部金融司五處處長闞曉西表示，新一輪PPP的推廣已經(jīng)有兩年多的時(shí)間?????♀?，良好的發(fā)展格局業(yè)已形成??。越來越多的人在關(guān)心PPP、認(rèn)識(shí)PPP，PPP的應(yīng)用范圍也越來越廣??????，從基建領(lǐng)域到公共領(lǐng)域不斷拓展。在項(xiàng)目規(guī)模上????，兩年多來做了幾百個(gè)項(xiàng)目，落地的成功率不斷提高???????♀?，并且需求依然很旺盛????；在操作層面????，項(xiàng)目實(shí)操的經(jīng)驗(yàn)越來越豐富??，交易結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，創(chuàng)新也越來越大、越來越多樣化；在制度設(shè)計(jì)上，對PPP的內(nèi)涵??、特征、機(jī)制原理越來越有共識(shí)；在立法層面上，各部門對PPP的立法理念也正在趨同，這些都為PPP的發(fā)展提供了一個(gè)良好的環(huán)境????。

他認(rèn)為，探討PPP在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用很有意義。我國正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略??，僅靠公共投入難以滿足需要，需要政府統(tǒng)籌公共資源、資金??、公共資產(chǎn)來吸引帶動(dòng)社會(huì)資本投入，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)。這個(gè)過程具有高投入、周期長、復(fù)雜程度高的特點(diǎn)，對政府提出了很高的要求。如果對項(xiàng)目全生命周期問題及困難和風(fēng)險(xiǎn)沒有清晰的認(rèn)識(shí)??，雙方的合作難免會(huì)有波折??????????，并最終影響合作效果，使社會(huì)資本或公共資源、公共資產(chǎn)?????♂?、資金遭受損失。

他表示，本輪推廣PPP的最主要目的是用社會(huì)資本的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值最大化??，最終減輕公眾的負(fù)擔(dān)，并不斷創(chuàng)新創(chuàng)造出更多價(jià)值??。這個(gè)過程應(yīng)該是社會(huì)資本??????、政府和公眾共享的，合作過程中一定要秉承親兄弟明算賬的原則??，只有這樣合作才能順利進(jìn)行，才能經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)和公眾的質(zhì)疑??。財(cái)政部推動(dòng)PPP的主要初衷就是為了實(shí)現(xiàn)這樣一種合理、持續(xù)、可健康發(fā)展。目前財(cái)政部正在致力于為PPP的發(fā)展創(chuàng)造更加良好的環(huán)境???????。在立法層面，正在推動(dòng)PPP立法，希望在上位法上提供依據(jù)、消除疑慮??，為雙方的合作保駕護(hù)航；在政策層面，今年是以繳代補(bǔ)政策的執(zhí)行期???????♂?，希望真正符合財(cái)政部推廣PPP理念的項(xiàng)目能夠優(yōu)先獲得資金支持?????♂????；PPP基金已經(jīng)開始運(yùn)作，它是政府和社會(huì)資本合作的潤滑劑，希望通過它參與進(jìn)社會(huì)資本和政府的談判過程，作為其中的一方而且是站在社會(huì)資本這一方的身份來理清合作雙方的責(zé)權(quán)利???????，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)和社會(huì)資本收益共享??；在示范項(xiàng)目建設(shè)上????，財(cái)政部已經(jīng)推出了兩批示范項(xiàng)目?????，今年是第三批，也可能是最后一批??，因?yàn)槭痉俄?xiàng)目已經(jīng)使合作?????♀???、可持續(xù)????、健康發(fā)展的理念深入人心，這個(gè)工作可以圓滿地劃上句號(hào)??。

推動(dòng)片區(qū)開發(fā)順利進(jìn)行是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重

彩神ll有限責(zé)任公司總經(jīng)理董建強(qiáng)表示???????，片區(qū)開發(fā)有高投入??、周期長且十分復(fù)雜的特點(diǎn)，妥善處理片區(qū)問題?????，推動(dòng)片區(qū)開發(fā)的順利進(jìn)行是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重???♀?。PPP模式作為一種兼具融資與運(yùn)行效率的合作模式?????♂?，不僅能有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)中融資難的問題??，還能夠有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性???????，提高片區(qū)開發(fā)的綜合效率??。但是在現(xiàn)行的制度框架下，PPP在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)用上還存在一些障礙和問題亟需探討和解決??。作為深耕PPP領(lǐng)域的國有大型投資咨詢機(jī)構(gòu)??，彩神ll公司曾為財(cái)政部、多個(gè)省市政府及相關(guān)部門、大型企業(yè)在內(nèi)的百余家客戶提供PPP咨詢服務(wù)，參與的項(xiàng)目總投資額已逾1000億元??，有30多個(gè)項(xiàng)目成為國家級、省級示范項(xiàng)目??。公司一直持續(xù)關(guān)注PPP在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用??，希望通過本次論壇以專業(yè)前沿的視角，共同探討PPP模式在片區(qū)開發(fā)過程中遇到的障礙及其解決方案???????，分享PPP模式在片區(qū)開發(fā)中的經(jīng)驗(yàn)和心得???♂?，為PPP模式的未來發(fā)展提供積極的指引和啟示????，讓PPP模式更好地推動(dòng)建設(shè)??、惠及民生。

積極規(guī)范推動(dòng)園區(qū)類PPP項(xiàng)目

財(cái)政部PPP中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲認(rèn)為, 應(yīng)從“積極”和“規(guī)范”兩個(gè)方面推動(dòng)園區(qū)類PPP項(xiàng)目?，F(xiàn)在面臨園區(qū)類項(xiàng)目快速化建設(shè)的現(xiàn)狀，無論從地方政府還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，都希望這類項(xiàng)目能夠快速推動(dòng)，來滿足地方的發(fā)展需求。他介紹,截至目前財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目部公布的PPP項(xiàng)目一共有7704個(gè),總投資需求8.78萬億元??，其中片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目近500個(gè)??，占總投資需求的10%。同時(shí)??，片區(qū)開發(fā)具有投資規(guī)模大、合作周期長、多部門協(xié)作、多項(xiàng)目捆綁、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對政府和社會(huì)資本方的能力要求高的特點(diǎn)。在推進(jìn)片區(qū)類PPP項(xiàng)目中還存在一些問題?????♂?，比如如何界定公共服務(wù)邊界??，采取哪種運(yùn)作方式，回報(bào)機(jī)制是否合理等。他認(rèn)為探尋規(guī)范、可行的商業(yè)模式是順利推進(jìn)園區(qū)類PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。要堅(jiān)持PPP的核心理念??，圍繞公共服務(wù)，杜絕變相融資????，確保依法合規(guī)，建立統(tǒng)一??、規(guī)范、公開??????、透明的PPP市場，實(shí)現(xiàn)政府?、市場、公眾多方共贏?????????。

園區(qū)中國控股有限公司執(zhí)行董事梁椿認(rèn)為???，政府和社會(huì)資本在推進(jìn)園區(qū)PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)注意幾個(gè)要點(diǎn)?????：一是必須建立起長期共贏的共識(shí)??。在專業(yè)能力方面充分尊重社會(huì)資本，把這種共識(shí)和尊重寫進(jìn)合同當(dāng)中????，給予社會(huì)資本足夠的話語權(quán)保障。二是必須要觀察該項(xiàng)目的可行性以及規(guī)模與實(shí)際需求的匹配。如果項(xiàng)目建成以后無法發(fā)揮應(yīng)有效益，即使政府愿意支付????，也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。三是機(jī)制和法律的保障??。比如中信汕頭濱海新城PPP項(xiàng)目????，汕頭市濠江區(qū)爭取到了地級市的管理權(quán)限，再加上汕頭市和濠江區(qū)政府都兌現(xiàn)了承諾，以兩級立法保障為濱海新城保駕護(hù)航，這些都對PPP的實(shí)施有巨大的裨益?。四是建議公平?????????????、合理??、透明的審核機(jī)制。五是革新評估機(jī)制。政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)，不能僅看重資產(chǎn)規(guī)模和資金實(shí)力???????，更要看中其輕資產(chǎn)能力。

彩神ll有限責(zé)任公司咨詢總監(jiān)楊寧建議，順利推進(jìn)片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目應(yīng)完善PPP協(xié)議結(jié)構(gòu)??，以“主體協(xié)議+單體項(xiàng)目協(xié)議”的形式將主體協(xié)議分解為一系列基于單體子項(xiàng)目的組合協(xié)議；加強(qiáng)項(xiàng)目績效考核及監(jiān)管力度??，進(jìn)行項(xiàng)目進(jìn)度控制、成本控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)控制以及績效管理等????，對項(xiàng)目進(jìn)行有效控制，避免單體項(xiàng)目出現(xiàn)問題影響整體項(xiàng)目的持續(xù)性推行?????♀?；合理分配權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)多方合作????，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目申報(bào)、審批??、監(jiān)管等事宜等??。

彩神ll有限責(zé)任公司咨詢總監(jiān)朱磊針對PPP片區(qū)開發(fā)融資問題提出建議??：要堅(jiān)決做到依法推動(dòng)????，保障項(xiàng)目合法合規(guī)性??????；政府不做甩手掌柜????，盡可能支持社會(huì)資本；合理設(shè)計(jì)收益來源，提升現(xiàn)金流的穩(wěn)定性????；積極爭取政策支持，構(gòu)筑項(xiàng)目的增信措施；廣泛嘗試二次融資??，做PPP項(xiàng)目的旋轉(zhuǎn)門??????。

解決片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目的法律困境

北京科技園建設(shè)（集團(tuán)）股份有限公司總經(jīng)理郭瑩輝介紹，新城新區(qū)或大的片區(qū)綜合開發(fā)涵蓋規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)定位?????♀???、土地一級開發(fā)與智慧城市配套、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入??、城市運(yùn)營、社會(huì)事業(yè)服務(wù)與公用配套服務(wù)等??，是各種業(yè)務(wù)的集合體。PPP模式在新城新區(qū)或大的片區(qū)綜合開發(fā)中面臨的不是技術(shù)難題，而是政府職能轉(zhuǎn)變及法律體系改革的綜合問題。這類PPP項(xiàng)目涉及發(fā)改、國土?、規(guī)劃、建設(shè)、稅務(wù)??、財(cái)政等多個(gè)部門，卻缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或機(jī)制協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目??；合同的法律效力還存在疑點(diǎn)，比如市級政府是否可將簽約權(quán)授予區(qū)級政府乃至管委會(huì)?????♀?，協(xié)議涉及財(cái)政返還問題是否需經(jīng)市級人大審議通過??，協(xié)議涉及各行業(yè)特許經(jīng)營事項(xiàng)是否必須另行與各行業(yè)主管單位簽署特許經(jīng)營協(xié)議方為有效等。他認(rèn)為??，我國欠缺規(guī)范PPP基礎(chǔ)法律關(guān)系的專門法律或行政法規(guī)，《特許經(jīng)營管理辦法》屬部門規(guī)章，且缺乏國土部門參與；財(cái)政部?????、發(fā)改委各自出臺(tái)的PPP法律文件屬指導(dǎo)性文件??，強(qiáng)制執(zhí)行效力弱，且受眾多法規(guī)掣肘等?????♂?。他建議盡快出臺(tái)PPP上位法??，提升立法層級，填補(bǔ)法律空白???????♀?，全面規(guī)范PPP各項(xiàng)基礎(chǔ)法律關(guān)系????；國務(wù)院統(tǒng)一現(xiàn)有部門規(guī)章，解決規(guī)章文件沖突??，依據(jù)上位法細(xì)化實(shí)施路徑，規(guī)范各行政審批機(jī)構(gòu)職責(zé)?????♂?????；相關(guān)部委出臺(tái)指導(dǎo)性文件???♂?；地方政府制定操作細(xì)則，落實(shí)上位法????????，保障PPP項(xiàng)目推進(jìn)。此外，建議針對新城新區(qū)等綜合性PPP項(xiàng)目??，建立立項(xiàng)、規(guī)劃、土地???????、建設(shè)、稅務(wù)??、財(cái)政等政府主管部門和水電燃熱等行業(yè)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制????，協(xié)同行政審批與行業(yè)特許經(jīng)營，推動(dòng)新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)。

北京市國浩律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人王衛(wèi)東認(rèn)為，片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目中核心的法律問題是權(quán)利設(shè)定及權(quán)利來源。首先?，要明確行政權(quán)力和民事權(quán)利的邊界????，也就是政府要區(qū)分清楚哪些權(quán)利可以授予社會(huì)資本去行使??，哪些權(quán)力是不能讓渡以確保公平正義的????????。其次??，社會(huì)資本方通過協(xié)議獲得的是經(jīng)營權(quán)還是管理權(quán)？還是兩權(quán)的結(jié)合?????♂??????♂?？必須要明確區(qū)分這兩類權(quán)利??，經(jīng)營權(quán)可以獲得收益????，管理權(quán)不能獲得收益。再次??，政府授權(quán)給社會(huì)資本時(shí)，社會(huì)資本要求的排他權(quán)到底是經(jīng)營權(quán)的排他還是管理權(quán)的排他必須區(qū)分清楚?，不能籠統(tǒng)地將片區(qū)的排他權(quán)授予社會(huì)資本。

片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目的土地問題

國土資源部土地整治中心高級工程師呂婧介紹了片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目中涉及的土地問題??。關(guān)于土地資源配置??，一是目前我國已形成了非常完善的國家土地管理制度。依據(jù)《土地管理法》??，須遵守兩項(xiàng)基本的管理制度，社會(huì)主義公有制和用途管制，用途管制制度在目前生態(tài)文明建設(shè)的大背景下還會(huì)有所延展。二是需求問題????????，F(xiàn)在的土地資源配置問題實(shí)際上是一個(gè)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)勢現(xiàn)時(shí)的“三現(xiàn)”需求問題??。三是供給問題????。不管是園區(qū)開發(fā)還是單項(xiàng)的PPP項(xiàng)目，土地資源歸總為兩類??，一類就是建設(shè)公用基礎(chǔ)設(shè)施所需要的土地，對土地資源公用性的需求與供給??；另一類就是配置的土地經(jīng)營資源，屬于調(diào)控性的土地資源，特點(diǎn)是供給形式的多樣化???、目標(biāo)由單一趨向綜合、模式是由一級開發(fā)升級到片區(qū)開發(fā)??，效益更加顯化。關(guān)于項(xiàng)目用地的取得方式，國有土地使用權(quán)取得方式有兩種，一種有償???????，一種無償。具體到招拍掛???????、協(xié)議、租賃??、作價(jià)入股等有償方式?，按具體法律條文和操作的政策等執(zhí)行即可；對于劃撥方式???，現(xiàn)行劃撥限制比較多?????♂?，按照劃撥目錄執(zhí)行????。關(guān)于國有土地出讓的收支,一是收入具體由出讓土地使用權(quán)所取得總成交價(jià)款??、國有土地使用權(quán)處置時(shí)需收取的土地價(jià)款、其他和國有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等組成??。二是計(jì)提的費(fèi)用??????，有的是以總價(jià)款???????，有的是以凈價(jià)款，具體包括國有土地收益基金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、被征地農(nóng)民基本生活保障資金等????，這些都有明確的定量的比例，有的是個(gè)幅度值，各級都制定了相應(yīng)的政策和具體操作層面的規(guī)定??，PPP項(xiàng)目按照具體的要求操作即可。三是支出部分,土地出讓收入允許的支出項(xiàng)目反映在《政府收支分類科目》，一般體現(xiàn)在08款“國有土地使用權(quán)出讓金支出”科目、09款“國有土地收益基金支出”科目???♀?、11款“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金支出”科目、12款“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的支出”科目。未列入支出科目的各類項(xiàng)目一律不得通過土地出讓收入支出?。

北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟認(rèn)為，一些片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目用土地出讓收入來補(bǔ)償土地成本??????，這種做法不符合法律規(guī)定，一定要理清兩者的關(guān)系??。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目

亞洲開發(fā)銀行PPP高級官員肖光睿介紹，在英美發(fā)達(dá)國家??，PPP片區(qū)項(xiàng)目更多用于城區(qū)危難建筑或是舊城改造。比如英國倫敦碼頭區(qū)再造項(xiàng)目，中央政府根據(jù)1980年制定的《地方政府規(guī)劃與土地法》授權(quán)成立了一個(gè)專門機(jī)構(gòu)——倫敦碼頭區(qū)開發(fā)有限公司（LDDC）代表政府行使相應(yīng)的權(quán)利，負(fù)責(zé)整個(gè)片區(qū)開發(fā)招商引資。項(xiàng)目歷時(shí)17年，成果明顯，不僅建成了倫敦的金融城，而且使泰晤士河兩岸完全改觀???????。LDDC宣稱用18.6億英鎊政府投入撬動(dòng)了72億英鎊的私人投資。同時(shí)????????，除了商業(yè)可行性，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境綜合可持續(xù)發(fā)展在英國城區(qū)改造項(xiàng)目中被強(qiáng)調(diào)。再如印度的綜合紡織園區(qū)項(xiàng)目，在PPP融資結(jié)構(gòu)中，通過聯(lián)邦政府補(bǔ)貼和股權(quán)投資獲得的融僅占基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的40%，剩下的60%由社會(huì)資本方籌集。值得注意的是????，印度紡織部專門委派了項(xiàng)目管理顧問來督促項(xiàng)目實(shí)施，它的職責(zé)包括園區(qū)選址????，促進(jìn)有當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)參與的特殊目的載體(SPV)形成 ，制定項(xiàng)目計(jì)劃并提交審批，協(xié)助SPV招標(biāo)采購、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)????，協(xié)助SPV實(shí)現(xiàn)融資承諾???????，監(jiān)督進(jìn)度并向紡織部提交進(jìn)度報(bào)告?????♀?，與州政府保持協(xié)調(diào)溝通等。

他認(rèn)為，國外經(jīng)驗(yàn)中最值得我們借鑒的是?????♀?，對于片區(qū)和城市發(fā)展類項(xiàng)目英美都有相應(yīng)的立法??，如英國的新城法和美國的住宅和城市發(fā)展法，相關(guān)法律對行政授權(quán)、土地征收和實(shí)施流程等有詳細(xì)的規(guī)定??，為該類項(xiàng)目提供了法律保障。我國要順利推進(jìn)片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目??，應(yīng)該完善配套法律政策；明確行政授權(quán)??，區(qū)分政企職能邊界，合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目要合理打包；政府支出承諾要合規(guī)??；政府預(yù)算支出要具有可操作性；項(xiàng)目本身要準(zhǔn)確、合理規(guī)劃定位??。