不少人認(rèn)為政府購買服務(wù)與PPP是并列的兩種模式，或是將政府購買服務(wù)視為廣義的PPP模式的一種???♀???。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）提出?????♂?，政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)????。國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）明確???????，政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新????。可見二者并非并列關(guān)系，PPP也并不包含政府購買服務(wù)，而是政府購買服務(wù)諸多形式中的一種。

從政府采購法律法規(guī)角度來看，《政府采購法》《政府采購法實(shí)施條例》以及《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等法律規(guī)章制度???????，構(gòu)成了我國政府購買服務(wù)的制度大廈。這些法律規(guī)章文件均對(duì)政府采購工程和服務(wù)的范圍作了界定。需要指出的是??，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政府購買服務(wù)???♀?，只能對(duì)存量項(xiàng)目和增量項(xiàng)目的運(yùn)營、維護(hù)???????、管理等基本公共服務(wù)進(jìn)行采購，而不能將工程建設(shè)單獨(dú)視為服務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容，與運(yùn)維服務(wù)打包，進(jìn)行一次性采購??。

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等招標(biāo)投標(biāo)法律體系的相關(guān)規(guī)定，政府采購工程和服務(wù)，需要分別就工程和服務(wù)進(jìn)行至少兩次采購????、談判、簽約。即政府先與工程建設(shè)方達(dá)成合約，項(xiàng)目建成后，再通過第二次采購流程與運(yùn)營者簽訂服務(wù)合約??，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營管理。

實(shí)踐中，工程采購項(xiàng)目可行性研究報(bào)告重點(diǎn)提出技術(shù)條件???♀?、建設(shè)方案??、工程規(guī)模、投資總額及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析等??，對(duì)于項(xiàng)目邊界條件????、運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)分配??、對(duì)價(jià)條件?????♀?、交易結(jié)構(gòu)、合同體系等問題，則需在采購談判過程中加以明確??。從項(xiàng)目總體質(zhì)量分析，工程建設(shè)者希望以最小化的成本獲得收益的最大化，不會(huì)重點(diǎn)考慮工程建造質(zhì)量與運(yùn)營中的成本????、收益等問題；社會(huì)資本則青睞于有固定收益回報(bào)的項(xiàng)目?????♂?，面對(duì)工程質(zhì)量或收益不佳的運(yùn)營對(duì)象，甚至有可能無法完成服務(wù)合約，為降低損失，提前將項(xiàng)目服務(wù)轉(zhuǎn)回政府部門????。此外，在政府債務(wù)負(fù)擔(dān)大??、融資難度大的背景下???，地方政府往往很難按節(jié)點(diǎn)足額支付工程款????，采購工程的實(shí)質(zhì)就轉(zhuǎn)變成了帶資承包的建設(shè)移交模式。而且??，由于工程建設(shè)與運(yùn)維服務(wù)被分成兩次采購，政府對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的費(fèi)用支出及采購效果很難作出有效的整體評(píng)價(jià)。

而在PPP模式中，項(xiàng)目操作、政府支出等發(fā)生了變化。PPP初步實(shí)施方案與編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告同步進(jìn)行??，通過財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)和物有所值評(píng)價(jià)??，政府可對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的支出和效果有較為全面的認(rèn)識(shí)??，進(jìn)而明確項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)及條件。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試??，將項(xiàng)目條件發(fā)布給潛在的合作伙伴，測(cè)試項(xiàng)目吸引力??。在采購環(huán)節(jié)，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》明確了PPP模式下的采購程序、爭(zhēng)議處理和監(jiān)督檢查的各項(xiàng)原則??。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過采購、談判、簽約，將設(shè)計(jì)?????♀?、建設(shè)、融資和運(yùn)維等項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的各項(xiàng)工作一次性采購?fù)瓿??。

從政府支出費(fèi)用看，采用PPP模式，實(shí)際上是將一次性財(cái)政預(yù)算投入轉(zhuǎn)化為整個(gè)PPP合同期內(nèi)（不少于10年）的長期固定費(fèi)用支出???????，使以往單一年度的預(yù)算收支管理????♀?，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財(cái)政規(guī)劃???????♂?。這不僅緩解了短期內(nèi)債務(wù)問題，更重要的是可通過績效考核保障社會(huì)資本的服務(wù)質(zhì)量??。

從項(xiàng)目效果看??，在PPP模式下，將建設(shè)者與運(yùn)營服務(wù)者統(tǒng)一起來?????????，社會(huì)資本在進(jìn)行建設(shè)時(shí)會(huì)考慮運(yùn)營成本與收益，其目標(biāo)不僅僅局限于工程建設(shè)或運(yùn)營服務(wù)兩個(gè)方面，而是在完成政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)的前提下，使項(xiàng)目全生命周期的總收益最大化???????，這就要求社會(huì)資本不斷提高項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)水平????。

（作者： 彩神ll有限責(zé)任公司 周良儀 蔣彥星）