PPP大潮中，代理機構怎樣才能更好地拓展招標代理業(yè)務，做好PPP項目采購工作？在“中國政府采購峰會2016”第二分論壇上，本報特邀部分集中采購機構??、招標代理機構及第三方認證機構有關人員就此展開探討????。

最近兩年，PPP模式加速落地，繼完成制度建設、機構設置????、政策扶持??、項目示范等工作后????，越來越多的領域正向社會資本開放。業(yè)界稱，我國PPP的推廣應用步入1.0時代。

然而??，由于PPP對大多數(shù)人來說是新生事物，其推廣實施具有艱巨性和開拓性。一方面，要做好PPP模式的頂層設計和制度安排，確保PPP項目推廣應用不偏離正確的發(fā)展方向；另一方面????????，要對國有資本和民營資本實行“一把尺子”“一個標準”，提振社會資本參與的信心。更關鍵的是，還要打造一支具有專業(yè)水平的隊伍??，確保每個PPP項目規(guī)范運作，經(jīng)得起時間的考驗??。做真的好的PPP項目????，或許這些政府采購一線工作者更有發(fā)言權。

◎PPP1.0時代的典型問題與挑戰(zhàn)

主持人：歡迎各位嘉賓參與我們的討論??。今天，我們的主要議題是了解PPP項目政府采購管理和操作中的重點難點問題??，探討新形勢下如何更好地拓展代理業(yè)務，做好PPP項目采購工作。

目前，各地在組織PPP項目招標采購過程中，存在哪些共性的問題？各位嘉賓更關注哪些方面？

薛子成：在公共服務領域推廣PPP模式，是黨中央???、國務院確定的一項重大改革任務。我省作為首批試點省份，在全省范圍內(nèi)積極探索推廣運用PPP模式。據(jù)統(tǒng)計????，江蘇省政府采購中心兩年來共完成40個PPP采購項目，投資總額890.65億元。通過招標節(jié)約投資額27.99億元??，年節(jié)約運營補貼4.08億元??，為推動我省經(jīng)濟發(fā)展、服務民生做出了積極貢獻。

總體看來，我省PPP模式仍處于適應和調(diào)整階段。就政府采購環(huán)節(jié)而言?，主要存在以下問題：

一是法律法規(guī)尚不健全??。由于缺乏專門立法，PPP項目各環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰??，各方利益難以通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩(wěn)定性和項目長期運營心存顧慮。同時，配套政策也有待完善。《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等文件屬于部門規(guī)章?????♂?????，缺乏操作細則。而PPP項目涉及面廣，稅收、土地????、價格、融資等配套政策都需進一步完善。另外，由于國家部委多頭發(fā)文推動PPP模式????，政出多門????，給基層部門執(zhí)行相關政策帶來一定困擾??。

二是民營資本中標比例不高????。從我省省級試點項目來看，2016年1-9月已完成采購的31個項目，大部分中標者為國有或國有控股企業(yè)??，民營資本僅中標10個，投資額115億元，占比14.4%。分析其原因???????，第一，由于PPP項目操作復雜、技術要求高，一些地方政府擔心與民營資本合作會面臨較大的審計???♂?、輿論壓力??。如果民營資本收益高了???♀?，容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失????、政府監(jiān)管不力?????♂??????、利益輸送等質(zhì)疑??。第二??，民營資本因權益保障不足??，擔心合同無法正常履行，如果政府方違約，缺乏有效渠道維護自身的合法權益???????。第三，PPP一般是長期合同，需要民營資本先墊資????????????，民營資本融資成本較高，現(xiàn)金流有限????，加上一些項目投資回報率低，導致民營資本參與積極性不高。第四??????，民營資本的能力有待培育。目前除污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業(yè)外???????，不少領域特別是交通軌道領域缺乏有實力承接PPP項目的民營資本??????，客觀上造成國企特別是央企唱主角的現(xiàn)象。

三是采購環(huán)節(jié)操作執(zhí)行中存在不規(guī)范現(xiàn)象。有的PPP項目一經(jīng)批準入庫，跳過政府采購環(huán)節(jié)，找某些金融機構直接融資建設，繼續(xù)增加地方政府債務；有的項目既想要PPP頭銜，享受PPP項目的待遇??，又不想按PPP規(guī)則辦事????，以政府會議紀要形式直接指定社會資本合作者，再到財政部門申請單一來源方式采購；有的實施單位對競爭性磋商采購方式存在誤解，真正在磋商環(huán)節(jié)進行磋商的款項和內(nèi)容十分有限，競爭性磋商的“磋商”優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮。

王志剛??：關于PPP??，我想提醒大家兩點??：第一，PPP項目雖然是公私合作?，但是它有一個屬性不應被忘記??，即它使用或占據(jù)了一定的公共資源，無論是政府授權??，還是政府投入了部分資本，或是政府在運營中給予了一定的補貼??。第二，PPP項目承擔了社會公共服務功能，建設運營周期長，且主要應用于基礎設施領域和民生工程???????♂?，百姓看得見??、摸得著，因而社會示范效應顯著。

基于這兩點，我想和大家分享一個我所關注的問題——在PPP項目招標采購環(huán)節(jié)如何落實政府采購政策??????。《政府采購法》第九條明確，政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標???，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等??。《政府采購法實施條例》第六條對此進一步作了補充完善??????????。那么????♀?，在PPP項目采購中，這些政策如何實現(xiàn)??？

PPP項目主要有兩類大型基礎設施，一類是經(jīng)濟類基礎設施??，如港口、鐵路、機場等，一類是社會服務類基礎設施，如保障房、劇院、市民中心等。我認為，在選擇社會資本時??，應考慮整個PPP項目的全生命周期成本???♀?，考慮是否通過項目的建設?、運營支持了本國貨物????、節(jié)能環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。以政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品、優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品的政策為例，制定這些政策???????，本意就是通過提高制造業(yè)的技術門檻，達到節(jié)能減排??、保護環(huán)境的目的。PPP項目的物有所值??，不應僅考慮短期效果?，還應對項目全生命周期成本作通盤考慮，包括節(jié)能???????、環(huán)保示范效應?，對推動技術進步、促進綠色發(fā)展的積極意義等??。

高軒：薛主任提到了PPP項目采購實踐中的幾個問題??，給了我很多啟發(fā)。PPP模式是舶來品，相關國家的政治經(jīng)濟制度、社會結構??、文化心理等與中國發(fā)展現(xiàn)狀并不完全匹配?????♀?，現(xiàn)階段我國推廣應用PPP模式，主要是解決近中期的改革、民生、持續(xù)增長及就業(yè)問題??，很多項目并沒有很充足的經(jīng)營性?????♀?，但也冠以PPP項目名稱，實際是融資做建設，所以沒有實現(xiàn)物有所值，也沒有發(fā)揮PPP應有的作用。

經(jīng)常有人問我???，為什么PPP項目不僅做不到物有所值，而且感覺成本還越來越高了呢？我認為，第一??，很多人沒有把PPP項目真正當成PPP項目來做，適用的項目范圍和出發(fā)點存在問題；第二，PPP剛開始推行???♀?，真正具備專業(yè)能力的投資主體和市場競爭并沒有形成???????。以地鐵建設為例，能融到大額資金的投資人都是中建?????♀?、中鐵建、中交等大型國有施工企業(yè)，純施工企業(yè)與做投資運營的企業(yè)在專業(yè)性上有著較大差異??，不能很好地控制全生命周期成本??。另外，部分可采用總承包或政府采購的項目包裝成PPP項目也必然增加了管理成本和財稅成本??。PPP模式的核心是能否實現(xiàn)物有所值及提供有效供給，想要做好PPP項目，還要多從項目的策劃、市場競爭????、專業(yè)化等方面著手。

可以說，當前是PPP1.0時代。雖然PPP模式的基礎理論、頂層設計、制度體系、操作運行存在這樣那樣的缺陷，但越來越多的領域正在向社會資本開放?????，越來越多的合作模式應運而生，新的經(jīng)濟增長點也越來越明朗。如果我們錯過了這五年???????、十年的發(fā)展機遇，以后要想追趕可能要花費更大的成本??。

◎根據(jù)項目特點選擇采購方式

主持人：大家都接觸過不少PPP項目，您認為哪種采購方式更符合PPP項目的特點？

高軒：競爭性磋商方式靈活、時間短????，可在評審過程中調(diào)整邊界條件，但在應用中可能引起競爭性不足?????♀?。競爭性磋商邀請供應商的方式有三種：一是發(fā)布公告??；二是隨機抽取?????♂???；三是采購人和評審專家分別書面推薦。后兩種模式都可能造成對投資人的限制和排擠。PPP項目實施過程中，采購人、咨詢機構一般已對投資人進行了一定的市場調(diào)研及測試，就主要邊界條件及合同條款會與潛在社會資本進行反復溝通??，在項目采購階段???♂?，邊界條件??、競價因素已經(jīng)基本明確，合同的基本條款也比較成型了。個人認為，如果不是特別新型的PPP項目，或采購人想利用社會資本的專業(yè)能力策劃、優(yōu)化設計的PPP項目，原則上推薦公開招標????。公開招標可降低供應商的風險??，還可采用兩階段招標方式，解決項目實施方案的某些不確定性。

周偉：采用什么方式選擇合作社會資本，要看采購需求和項目特點。

如果把PPP比作政府和社會資本的聯(lián)姻，那么?????♂???，公開招標就相當于比武招親，一次性選定伴侶，而競爭性磋商就像談戀愛，經(jīng)過多輪溝通走向婚姻殿堂???????♂?。但實踐中磋商用得不是很好??。原因有兩方面：第一，很多人對競爭性磋商存在誤解和偏見，認為磋商不規(guī)范，事實上并非如此。第二??，一些項目中??，競爭性磋商的邊界條件在做項目實施方案時都已達成了，到了磋商環(huán)節(jié)????????????♀?，能夠進行磋商的款項和內(nèi)容十分有限??，也就是薛主任剛剛提到的那個問題。在項目實施方案、采購需求、核心技術參數(shù)等都不夠明確的情況下????，采用競爭性磋商較為適宜??。

我們之前做過一個停車場建設項目，政府補貼一部分資金，主要通過使用者付費獲得回報。社會資本對周邊的停車規(guī)劃、交警巡邏頻率等提出了要求，而政府表示無法接受，既無法允諾停車場周邊不能隨意停車??，也不能允諾交警多長時間能過來巡邏一次??。在我們咨詢公司來看????，要解決這個矛盾難度非常大。但到了磋商階段???????，社會資本提出了一個方案，既然政府不愿做承諾，也沒有相應的人員來拍攝違章??，社會資本可以派人拍攝。每拍到一個違章????，政府罰款200元，分給社會資本50元。雖然這個方案最終沒有被接納??，但它其實提供了一種解決思路。所以我們建議，PPP項目采購中??，如果有可能，應盡量采用磋商方式??，充分發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢???？赡軒准疑鐣Y本在磋商環(huán)節(jié)提出的解決方案??????，比任何一家專業(yè)的咨詢公司做得還要好。

我也注意到??，《財政部關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2016〕92號，以下簡稱92號文）第十四條的規(guī)定是以前沒有的。這條規(guī)定明確，參加采購評審的社會資本所提出的技術方案內(nèi)容最終被全部或部分采納，但經(jīng)采購未中選的，財政部門應會同行業(yè)主管部門對其前期投入成本予以合理補償?????。這提供了一種新的思路——最終采購的負責實施的社會資本只有一家，但所有參與采購的社會資本提出的優(yōu)秀設計方案等都能被吸收進項目的推行與實施中??，集思廣益???♀?，幫助政府方找到最優(yōu)的項目實施辦法??。同時，它強調(diào)政府和社會資本的平等合作???????，要求政府方尊重所有社會資本的勞動成果，值得點贊。

傅慶陽：目前，PPP采購方式的選擇受到普遍關注和爭議???????，應根據(jù)項目的具體特點和需求，依法選擇適當?shù)牟少彿绞??。從我們這幾年的實踐情況看，政府方多數(shù)采用的還是公開招標方式??。主要原因如下?????♂?：

第一是社會資本方的原因??。因為PPP項目中標（成交）的社會資本方往往是具有施工總承包資質(zhì)的施工企業(yè)。PPP項目公司成立后??，通過公開招標選擇的投資人，PPP項目就可以直接委托社會資本簽署施工總承包合同???♀?，避免二次招標，降低人力、物力和財力成本。

第二是項目本身的原因。我們近年來承接的大多數(shù)PPP項目核心邊界條件較為清晰????。進入采購階段后，由于物有所值評價????、財政承受能力論證和實施方案業(yè)已完成?，大多數(shù)PPP項目經(jīng)濟技術指標、公司股權情況、風險分配基本框架、項目運作方式等均已明確????，有的甚至連合同草案也經(jīng)多次修改完善，核心邊界條件清晰，滿足了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》選擇公開招標方式的要求。

第三是政府方的原因????。為了不觸碰法律底線，很多地方政府寧愿采用更為保守的方式，即公開招標方式。在國有企業(yè)作為社會資本參與的項目中，規(guī)避建設招標是很多政府部門頭疼的問題。目前一些PPP項目采購采用競爭性磋商方式，卻安排社會資本（國有企業(yè)）直接負責建設施工，缺乏法律依據(jù)??。

當然?????♂?，我們也認為，在政府購買服務、技術復雜的專用設備等項目的采購中，競爭性磋商方式的可操作性更強???。但是當前，由于廉政監(jiān)督方面尚無有效機制來杜絕尋租的可能，在這種情況下，競爭性磋商方式應謹慎采用??。實際上???????，大多數(shù)地區(qū)仍采用公開招標，相信隨著PPP立法及監(jiān)督機制的逐步完善????，競爭性磋商方式的應用會越來越廣泛。

張帆??：我們采用較多的也是公開招標和競爭性磋商方式，這兩種方式更符合PPP項目的特點。公開招標所采用的綜合評審方法，不僅考慮了商務報價??，同時考慮了專業(yè)能力、履約能力等綜合實力??，有利于政府方“好中選優(yōu)”。而競爭性磋商可以根據(jù)項目需要，在較短時間內(nèi)完成采購，也可以充分協(xié)商?????♂??????♂?，通過磋商修正技術條款并進一步明確采購需求，最終采用綜合評審的方式選出最合適的社會資本方??。

◎合理設置資格條件和評審標準

主持人：為吸引民間資本參與PPP項目，92號文等規(guī)范性文件要求，項目實施機構應根據(jù)項目特點和建設運營需求????，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)???????♂????、技術能力、管理經(jīng)驗和財務實力等因素設置社會資本的資格條件?????♂???，同時要求綜合考慮社會資本競爭者的技術方案??、商務報價??、融資能力等設置采購評審標準。那么，各位認為應如何設置社會資本的資格條件和采購評審標準？

高軒：選什么樣的社會資本??，主要從信用????、投融資能力????♂?、專業(yè)能力三方面考慮。其中信用肯定是第一位的，PPP項目的建設運營周期短的有十年，長的二三十年??，而且產(chǎn)品和服務對象為社會公眾。在這么長的一個時限內(nèi)???♂?????????，必須由一家守信用、重合同的優(yōu)質(zhì)企業(yè)來實施，才能最大程度保障社會公共服務的質(zhì)量和效率。第二，PPP模式需要解決當期的融資問題，因此一定要對社會資本的投融資能力有全面的認定和判斷??，主要看其凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負債率等相關財務指標?????，判斷其有沒有足夠的資本金來投資，能不能通過自身或項目公司融到錢。第三?????，社會資本一定要具備專業(yè)化能力，專業(yè)是實現(xiàn)物有所值的重要因素，也是是否采用PPP模式的基礎??。PPP項目倡導的就是通過對項目風險的合理分配??，實現(xiàn)全生命周期成本較傳統(tǒng)模式降低，提供的公共服務的質(zhì)量、效益更高。專業(yè)能力可從項目業(yè)績，專業(yè)的管理團隊、技術人員等方面判斷?????♂?。評審因素大致也包括這些???♀?????，商務部分主要看融資能力????????????，看以往的信譽和業(yè)績；價格方面影響的因素較多，需要合理分配價格權重。

周偉：高總說得非常好，社會資本的信譽??、專業(yè)化也是我們重點考慮的因素?????。我們?yōu)檎块T做PPP項目咨詢????，首先要求政府部門明確他的需求是什么?????♀?，要解決什么問題。其次是變被動為主動??，主動尋求有意向投資????、長期建設管理運營、經(jīng)驗豐富的企業(yè)???????。再其次是做好PPP項目的市場測試。之前我們做了一個污水處理項目?????，當時許多小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打電話咨詢，很感興趣?，大企業(yè)反而不愿意來投標。后來，我們做了一個方案，把有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目進行打包?，總投資額10億多元，吸引大的企業(yè)投標。接下來，針對行業(yè)內(nèi)前20名的企業(yè)做了測試，看他們愿不愿意參加投標、資格條件設置得是否合理。如果不行，再選行業(yè)內(nèi)第20-50名的企業(yè)來做測試??，看項目合作伙伴到底在什么檔次??。最后就是根據(jù)項目規(guī)模合理設置資格條件，包括技術、人員等。

傅慶陽???????：目前對社會資本的資格條件確實出現(xiàn)了一種不正常的偏向，對其資質(zhì)??、業(yè)績?????♀????、注冊資金、企業(yè)凈資產(chǎn)、企業(yè)規(guī)模要求過高??，保險系數(shù)考慮過大，限制了潛在投標人，特別是民營企業(yè)參與投標。還有一種現(xiàn)象是評標方法設計簡單??、未能聚焦項目運營?????。如對企業(yè)資信和報價基本為格式化，運營方案考慮不足，未體現(xiàn)“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。競標變量及評比規(guī)則設計不科學??，僅設置為工程造價下浮率、融資成本等，評標辦法為低價優(yōu)先中標，導致同類項目中標價格不斷走低???????，這也使得民營企業(yè)望而生畏。

出現(xiàn)以上現(xiàn)象??，一是由于各級政府僅將PPP理解為一種融資方式???????，更青睞“財大氣粗”的央企、國企；二是在資格條件設置上有意無意地抑制了民營企業(yè)的比較優(yōu)勢??。沒有民營企業(yè)參加的PPP社會資本方，不符合中央關于建立健全社會主義市場經(jīng)濟的要求。要解決這些問題，應做好PPP市場測試和信息發(fā)布，重視民營企業(yè)的反饋意見，提高PPP項目的市場可接受程度????。同時????，根據(jù)項目類型和實際需求合理設定資質(zhì)和業(yè)績條件、評標辦法。評審中，應更多考慮采用綜合評審法?????。對于兩標合一標的項目，可以先確定投資人，再依法選定施工單位，更有利于民營資本發(fā)揮所長。

編制PPP項目資格預審文件時，我們認為，應重點關注社會資本四方面的能力：一是融資能力條件標準。實踐中??，較典型的PPP運作方式有BOT、ROT和TOT等，均要求社會資本先期投入較大的建設或運營資金，因此融資能力是首要的。二是項目施工專業(yè)能力條件標準????，尤其是兩標合一標的項目??，對中標社會資本主的施工??、生產(chǎn)和供貨能力等有較高要求??。三是經(jīng)營管理能力條件標準?????♀?。在PPP項目建設運營期間??，政府和社會資本應根據(jù)需要設立專門的項目公司，從事融資、建設、運營和移交等工作??。社會資本具備一定的經(jīng)營管理能力，是保障PPP項目成功建設、運營的必備條件。四是履約誠信度條件標準??。

主持人：謝謝各位嘉賓的精彩發(fā)言。同時，我們也期待這些問題在PPP發(fā)展實踐中得到更好的解決??。