截至今年十二屆人大,李克強總理已連續(xù)四年在政府工作報告中提到政府與社會資本合作模式。此次,不僅明確了重點建設(shè)領(lǐng)域,強調(diào)了完善政府和社會資本合作的優(yōu)惠政策,還首次關(guān)注了政府的履約責(zé)任問題???????。

李克強提出:需進(jìn)一步釋放國內(nèi)需求,推動供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)???????、消費升級和有效投資相促進(jìn)、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào),增強內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的持久拉動作用。積極擴(kuò)大有效投資。引導(dǎo)資金更多投向補短板??、調(diào)結(jié)構(gòu)???????、促創(chuàng)新??、惠民生的領(lǐng)域??。2017年要完成鐵路建設(shè)投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元,再開工15項重大水利工程,繼續(xù)加強軌道交通????、民用航空、電信基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目建設(shè)?????。中央預(yù)算內(nèi)投資安排5076億元。落實和完善促進(jìn)民間投資的政策措施。深化政府和社會資本合作,完善相關(guān)價格、稅費等優(yōu)惠政策,政府要帶頭講誠信,決不能隨意改變約定,決不能“新官不理舊賬”。

在十二屆全國人大五次會議新聞記者會上,財政部部長肖捷????、國家發(fā)展改革委副主任張勇在回答記者問題時,都談及了對國內(nèi)近些年來PPP發(fā)展形勢及未來PPP發(fā)展走向的預(yù)判????。筆者認(rèn)為,過去若干年內(nèi)

由財政和發(fā)改共同推行的政府與社會資本合作模式,在推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)項目建設(shè),解決并理清地方債務(wù)等方面效果顯著。在未來,更要注意如下問題。

誠信運作,突出政府責(zé)任

【此前影響投資人參與PPP項目積極性的原因之一就在于地方政府缺乏契約精神,將PPP當(dāng)成是圈錢“甩包袱”的手段。PPP規(guī)劃化運作將敦促地方政府由傳統(tǒng)的“投資型”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)型”。其中的關(guān)鍵和契機在于如何實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資和監(jiān)管模式中角色定位和轉(zhuǎn)換,從而推動整個社會和經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級?！?/p>

政府在PPP模式推廣中,要做好自己的角色定位,堅守自己的職責(zé),做好“合作伙伴”???。此前影響投資人參與PPP項目積極性的原因之一就在于地方政府缺乏契約精神,將PPP當(dāng)成是圈錢“甩包袱”的手段????。此問題未來也將持續(xù)影響PPP的深化發(fā)展??。此次李克強總理在《政府工作報告》強調(diào):政府要帶頭講誠信,決不能隨意改變約定,決不能“新官不理舊賬”,給地方政府敲醒警鐘的同時,也是給社會資本打的一劑強心針??。在法律上,制度的籠子也在不斷修筑完善。最高

人民法院前不久發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實加強產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見》(法發(fā)[2016]27號)在第九條“依法公正審理行政協(xié)議案件,促進(jìn)法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)”中進(jìn)一步要求:“對因招商引資、政府與社會資本合作等活動引發(fā)的糾紛,要認(rèn)真審查協(xié)議不能履行的原因和違約責(zé)任,切實維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益????。對政府違反承諾,特別是僅因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因違約毀約的,要堅決依法支持行政相對人的合理訴求。對確因國家利益????、公共利益或者其他法定事由改變政府承諾的,要依法判令補償財產(chǎn)損失”??。地方政府“朝定夕改”,給他人造成損失,受害方可通過上述訴訟途徑獲得救濟(jì)。社會資本方遭遇政府違約可以不再“啞巴吃黃連”,而是按合同辦事,依合同維權(quán)。

PPP規(guī)劃化運作將敦促地方政府由傳統(tǒng)的“投資型”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)型”?????。其中的關(guān)鍵和契機在于如何實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資和監(jiān)管模式中角色定位和轉(zhuǎn)換,從而推動整個社會和經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。

降低門檻明細(xì)市場準(zhǔn)入

【促進(jìn)民間投資健康發(fā)展的五項措施是:一是抓落實;二是進(jìn)一步簡政放權(quán),為民間投資、民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件;三是進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入門檻;四是進(jìn)一步做好服務(wù);五是維護(hù)好市場秩序???！?/p>

為促進(jìn)民間投資健康發(fā)展,國家發(fā)展改革委副主任張勇提出了五項措施,其中三點就直指當(dāng)前PPP項目的核心問題:“真正的民營資本參與性不高”。

這具體的五項措施是:一是抓落實;二是進(jìn)一步簡政放權(quán),為民間投資、民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件;三是進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入門檻;四是進(jìn)一步做好服務(wù);五是維護(hù)好市場秩序。

此后,可能對PPP模式的準(zhǔn)入門檻增加明確的要求,促進(jìn)民間投資參與PPP模式,通過政府和民營企業(yè)的合作,使民營企業(yè)能夠進(jìn)入更多領(lǐng)域。

目前諸多行業(yè)的PPP項目中政府將民營企業(yè)“攔在門外”的現(xiàn)象較為突出,有戲稱曰PPP已成為“央企的盛宴”,民營企業(yè)參與度不足????。究其原因,并非民營企業(yè)實力不濟(jì),有些行業(yè)的核心技術(shù)反倒是民營

企業(yè)更占優(yōu)勢(如環(huán)保行業(yè)),而是地方政府的觀念轉(zhuǎn)變緩慢,對于PPP模式的核心要義認(rèn)識不清。

針對民營資本參與PPP障礙較大的問題,筆者整理了幾位專家的意見如下:第一,降低民營企業(yè)準(zhǔn)入門檻,所有的PPP項目,建議不能設(shè)定對民營企業(yè)關(guān)門的條款,約定報名的社會投資人中至少有一家必須是民營企業(yè);第二,加大對民營企業(yè)的融資政策扶持,例如商業(yè)銀行對民企的PPP項目貸款出臺優(yōu)惠政策???????、出臺鼓勵建立民營PPP基金政策;第三,為PPP項目更公開透明提供政策性保障。

疏堵結(jié)合加強政府監(jiān)管

【財政部堅持的“開前門”和“堵后門”并舉的做法,將從健全管理機制的角度助力PPP模式中政府履約責(zé)任和付費義務(wù)的規(guī)范履行。所謂“開前門”,就是要合理安排地方新增的債務(wù)規(guī)模;所謂“堵后門”,就是要嚴(yán)格落實地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理制度,以點帶面,加大對違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的查處和問責(zé)力度???????。】

推行PPP模式的初衷之一即是為了防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險?????。財政部等頂層設(shè)計者已高度重視,正在逐步建立風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和分類處置指南,通過一系列制度設(shè)計防范區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險??。下一步,財政部堅持的“開前門”和“堵后門”并舉的做法,將從健全管理機制的角度助力PPP模式中政府履約責(zé)任和付費義務(wù)的規(guī)范履行。

所謂“開前門”,就是要合理安排地方新增的債務(wù)規(guī)模??。在今年提請十二屆全國人大五次會議審議的預(yù)算草案中,擬安排繼續(xù)發(fā)行地方政府一般債券和專項債券,同時也要繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù),以滿足地方政府的融資需求,降低融資成本。

所謂“堵后門”,就是要嚴(yán)格落實地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理制度,以點帶面,加大對違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的查處和問責(zé)力度??。將PPP項目中的政府履約責(zé)任也及時、規(guī)范、全面的納入政府預(yù)算管理,從政府角度做好總量控制和期限控制。將政府對于資金使用????、項目管理、投融資的監(jiān)管落到實處。

2017年,國家在制度體系的完善和操作路徑的升級方面都對自身提出了更高的要求,必將進(jìn)一步促進(jìn)政府與社會資本合作的深化發(fā)展????。