存在沖突

“購買和監(jiān)管本身是一個有機(jī)的整體??。從權(quán)利方面講，就好比我們自己家找施工隊建房子，我們出了錢??，當(dāng)然有權(quán)監(jiān)管，要監(jiān)管施工隊的建設(shè)質(zhì)量達(dá)到事先約定的要求。從義務(wù)角度講，公共服務(wù)最終是為社會公眾服務(wù)的，政府有義務(wù)對PPP項目的運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行有限監(jiān)管，以保障公眾利益????，絕對不能采購?fù)瓿删退κ植还堋?rdquo;彩神ll有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總經(jīng)理譚志國認(rèn)為，政府同時作為采購者和監(jiān)管者是可以理清楚的。

道理很明確?????♀?，但在實(shí)際操作中，往往會出現(xiàn)一些困惑???♂?。“我們地鐵行業(yè)每年需要大量的財政補(bǔ)貼或政府購買服務(wù)，政府常常會對我們的方案??、運(yùn)營等進(jìn)行干預(yù)、審核????。據(jù)我們了解，在很多項目中??，政府往往也從購買者變成業(yè)主單位??，又行使政府的監(jiān)管責(zé)任。”一位地鐵PPP項目的社會資本在談到政府作為購買者與監(jiān)管者雙重角色時????????，并不樂觀。

“這應(yīng)該是監(jiān)管方面主要的沖突??。”濟(jì)邦咨詢公司董事長張燎分析道，PPP項目的監(jiān)管與政府采購貨物的監(jiān)管不太一樣??，貨物采購是一次性的?????♀?，交接簡單??，驗收即可??，但PPP是將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的全生命期管理責(zé)任移交給社會資本，成果交付持續(xù)幾十年??。在這么長的時間內(nèi)持續(xù)監(jiān)管，政府怎么擺放自己的位置????，監(jiān)管到什么程度??，監(jiān)管哪些內(nèi)容和哪些時間節(jié)點(diǎn)，用什么方式監(jiān)管，等等，都需要做選擇??。

正因如此，容易出現(xiàn)監(jiān)管不到位或監(jiān)管越位的情況。據(jù)了解，一些社會資本想回避監(jiān)管，希望政府盡量不要多管；一些監(jiān)管部門在與社會資本的博弈中偏弱勢，無法做到有效監(jiān)管??；還有一些做過PPP項目的政府部門?????，曾因合同約定不明但又要行使監(jiān)管權(quán)時????，與社會資本發(fā)生過矛盾?????，要求多管；甚至有些政府部門?，以監(jiān)管之名實(shí)質(zhì)上行使社會資本在PPP合同項下的業(yè)主之權(quán)，結(jié)果項目所有決定都由政府拍板????，而合同又規(guī)定最后產(chǎn)出不能達(dá)到預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，由社會資本承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，社會資本自然不樂意。

“PPP在我國這幾年發(fā)展雖然很快，終究還是屬于早期?????♂?，地方政府?????????、社會資本等參與方的經(jīng)驗都比較缺乏，大家對監(jiān)管做到什么程度時雙方的權(quán)利義務(wù)比較平衡，會有一個博弈過程??。在最初階段有時會失衡，矛盾摩擦比較大????，也是正常的??????。”張燎說道。

另外，除了政府與社會資本的監(jiān)管矛盾，政府內(nèi)部的角色分工也可能會產(chǎn)生矛盾。“就政府部門的采購者與監(jiān)管者這兩個角色來說??，如果PPP項目的實(shí)施機(jī)構(gòu)（采購者）同時是履約過程中的監(jiān)管者，采購社會資本時所達(dá)成的合同與要求??，就能比較順暢地轉(zhuǎn)移給實(shí)際監(jiān)管者，兩個角色不會有太多沖突。二者不是一家的時候，如在一些項目中?????????，政府發(fā)改或財政部門是實(shí)施機(jī)構(gòu)，而交通局、水利局等行業(yè)管理部門是監(jiān)管者??，采購者與監(jiān)管者分離，很可能出現(xiàn)協(xié)調(diào)不力????，產(chǎn)生一些沖突和問題。”張燎認(rèn)為在PPP項目中?????♀????♀?，采購者和監(jiān)管者身份統(tǒng)一??，更有利于項目開展。

有法規(guī)也有博弈

如果從管制（規(guī)制）經(jīng)濟(jì)學(xué)原理出發(fā)，政府的管制可分為社會性管制和經(jīng)濟(jì)性管制?????。社會性管制是以確保居民生命健康安全??、保障公共安全和保護(hù)環(huán)境為目的所進(jìn)行的管制????，針對所有行業(yè)；經(jīng)濟(jì)性管制重點(diǎn)針對具有公共性、自然壟斷?????、信息不對稱等特征的行業(yè)，主要是約束企業(yè)定價調(diào)價????、進(jìn)入與退出等??，還要求企業(yè)履行無歧視的、無差異的普遍服務(wù)義務(wù)。

PPP所適應(yīng)的行業(yè)和領(lǐng)域，不僅需要社會性管制????，也需要經(jīng)濟(jì)性管制。“PPP項目具有基礎(chǔ)性、公益性特征，也存在自然壟斷造成市場失靈的可能??，所以，無論是政府付費(fèi)類項目還是使用者付費(fèi)類項目，均離不開政府的監(jiān)管，政府監(jiān)管要貫穿PPP項目從采購到建設(shè)、運(yùn)營、移交的整個過程??。”譚志國說道。

在張燎看來，這兩種管制也構(gòu)成了PPP合同中監(jiān)管者角色與監(jiān)管任務(wù)的來源????。在PPP合同中，一般關(guān)于安全、健康、環(huán)保等社會性管制的要求，不再具體約定，而是由相關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行；經(jīng)濟(jì)性管制則構(gòu)成PPP合同中政府監(jiān)管具體內(nèi)容的重要來源?????♀?，如準(zhǔn)入條件、價格調(diào)整????????、普遍服務(wù)???????、臨時接管（特別退出）等。

具體到項目中，張燎認(rèn)為監(jiān)管的詳細(xì)內(nèi)容、監(jiān)管程度以及監(jiān)管方式等并無整齊劃一的規(guī)定，而是與前期PPP方案設(shè)計中的風(fēng)險分擔(dān)相關(guān)?????♂?。如在公路項目中??，如果交通流量風(fēng)險更多由政府承擔(dān)??，政府有權(quán)規(guī)定在這條路平行多少距離以內(nèi)??，可以新建道路???????；如果交通流量風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān)，社會資本就有權(quán)要求合同期內(nèi)，在流量沒有飽和無需擴(kuò)建的情況下，政府不能在這條路周邊平行多少距離內(nèi)批準(zhǔn)新項目建設(shè)2??。

“政府和社會資本之間博弈的結(jié)果不同，達(dá)成最終合同中的風(fēng)險分擔(dān)和權(quán)利責(zé)任分擔(dān)是不同的，因此監(jiān)管的深度????、范圍和內(nèi)容等也不同。”張燎說道，“但無論如何，政府不能像項目業(yè)主那樣實(shí)際控制項目，決定項目投資大小、運(yùn)營管理和人員的投入等細(xì)節(jié)。”

原亞洲開發(fā)銀行高級PPP官員肖光睿進(jìn)一步指出，國際投資人進(jìn)入新興市場國家，最擔(dān)憂的是公共政策的反復(fù)，這就需要政府在構(gòu)筑整個政策制度環(huán)境，以及良好市場法律環(huán)境中，承擔(dān)更廣義的監(jiān)管角色?????♀?，給社會以良好的預(yù)期和正確的引導(dǎo)。

內(nèi)容與方式

“對于政府付費(fèi)項目和使用者付費(fèi)項目??，政府的監(jiān)管重點(diǎn)還是有所區(qū)別的。”譚志國認(rèn)為，在政府付費(fèi)項目中????，政府是直接出資的購買者，有權(quán)對購買的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管????，應(yīng)按照雙方簽署的PPP合同，對項目建設(shè)?????♂?、運(yùn)營、服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，對運(yùn)營服務(wù)績效進(jìn)行評估。而在使用者付費(fèi)項目中，政府不是直接的出資購買者，而是承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管的責(zé)任??，有義務(wù)??、有責(zé)任對公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。

也就是說，在政府付費(fèi)項目中3??，政府與社會資本是一對一的平等購買關(guān)系?????♂?，政府的監(jiān)管要根據(jù)合同進(jìn)行；而在使用者付費(fèi)項目中，社會資本與公眾（使用者）是平等購買關(guān)系?，政府更多為行業(yè)監(jiān)管角色。這也是不少專家的觀點(diǎn)。

但張燎提出了不同意見。他舉例說，廠網(wǎng)一體的自來水PPP是典型的用戶付費(fèi)項目，污水處理PPP是典型的政府付費(fèi)項目??，但這兩者都屬于管制行業(yè)????????，價格??、服務(wù)質(zhì)量政府都要監(jiān)管，成本調(diào)整時政府要監(jiān)測，也都有績效指標(biāo)?????????。不同之處在于，政府付費(fèi)類項目出現(xiàn)問題，政府有比較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)懲罰或制約手段，比如削減或者停止付費(fèi)??，而用戶付費(fèi)類項目沒有這類直接處理手段。

“鑒于PPP法律關(guān)系的雙重屬性，政府與社會資本之間既有平等的民商法律關(guān)系又有特殊的行政法律關(guān)系。其中???♂?，政府與社會資本之間，監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系即是行政法律關(guān)系??，是不平等的，法律上對此是有個專門用語—‘單務(wù)合同關(guān)系’??，也就是單方的義務(wù)、責(zé)任和權(quán)力。”

綜上可見，具體PPP項目的監(jiān)管內(nèi)容雖然不盡相同，但也有共同之處??。張燎認(rèn)為這主要體現(xiàn)在三個方面????，首先，是合同中規(guī)定了政府在履約過程中的責(zé)權(quán)利，因此前期在合同中一定要約定清楚；第二????，現(xiàn)行法律法規(guī)賦予政府部門的監(jiān)管職權(quán)??；第三，對于未來不可預(yù)知的新情況??，雙方應(yīng)該本著合作精神協(xié)商解決。

譚志國指出，根據(jù)國內(nèi)目前的PPP項目情況，還需要做好以下工作：繼續(xù)完善監(jiān)管體系，建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制；同時完善PPP準(zhǔn)入/退出機(jī)制??，特別是在準(zhǔn)入階段增加有效競爭；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管?????，每3年左右做一次中期評估???♂??????；完善PPP履約管理機(jī)制?????♂?，促進(jìn)PPP項目信息公開、改善公眾參與，以及提升政府監(jiān)管部門的專業(yè)監(jiān)管能力等。

在監(jiān)管方式上，張燎希望政府能夠以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行監(jiān)管，不要太看重過程????。“就比如做一道菜??，政府不用去管做菜的每一個過程????，火要多大??、油鹽放多少???????、調(diào)料放多少等等，但要明確規(guī)定結(jié)果和績效指標(biāo)。也就是說??，政府只要在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵內(nèi)容上監(jiān)管，實(shí)施過程中讓社會資本充分發(fā)揮技術(shù)???????、管理方面的優(yōu)勢和創(chuàng)新。”

但他也坦言做到這一步并不容易，有些地方政府認(rèn)為PPP項目最后要移交給政府，結(jié)果都是過程壘起來的?????，不管過程??，萬一結(jié)果出不來??、達(dá)不到要求???????，政府怎么辦？“承擔(dān)不起這個政治責(zé)任”。故而堅持必須管過程，每一步都要政府批準(zhǔn)才能往前走??。