7月18日，《關(guān)于政府參與的污水?????、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）下發(fā)??，引起熱議一片??。贊揚(yáng)有之，質(zhì)疑有之??，期待有之，那么，這里面蘊(yùn)藏的發(fā)展機(jī)會，你看到了嗎？

范圍極大擴(kuò)展

在分析這份文件之前，有必要回頭看看污水和垃圾處理領(lǐng)域的市場化發(fā)展進(jìn)程??。實(shí)際上??，污水和垃圾處理行業(yè)一直是PPP模式應(yīng)用的先行者。

2002年9月??，國家計(jì)委（國家發(fā)改委前身）、建設(shè)部（住建部前身）、國家環(huán)境保護(hù)總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》?????♂?，要求改革管理體制，逐步實(shí)行城市污水、垃圾處理設(shè)施的特許經(jīng)營??，加快城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。污水和垃圾處理領(lǐng)域市場化改革的序幕就此拉開??。

2003年初，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見的通知》。彩神ll有限責(zé)任公司南京辦事處負(fù)責(zé)人王小文認(rèn)為，自此之后，PPP模式在市政公用行業(yè)得到深入推廣????????????♀?，發(fā)展至今，該行業(yè)成為PPP應(yīng)用最為成熟的領(lǐng)域????。

2004年5月1日，建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》開始實(shí)施????，明確提出以市場化為主線??，全面推進(jìn)包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業(yè)改革。

2002-2004年先后出臺的這些文件?????♀?，“當(dāng)年掀起了污水、垃圾處理行業(yè)市場化改革的一波小高潮。”此次出臺的455號文與之相比，濟(jì)邦投資咨詢公司董事長張燎認(rèn)為，首先????，文件出臺部門上??，從建設(shè)部一家主推變?yōu)樨斦?、住建、農(nóng)業(yè)、環(huán)保四部委聯(lián)合發(fā)文、協(xié)調(diào)推進(jìn)???????，合作范圍變得更大了????。而且當(dāng)前的PPP模式更清晰、更規(guī)范?????♀?、有一套更完備的制度設(shè)計(jì)????，對社會資本的保障力度也更大。

其次，污水、垃圾處理的內(nèi)涵比以前更豐富。以前開放給社會資本的只是市政污水??、垃圾處理領(lǐng)域??，這次不僅包括終端處理設(shè)施，如污水處理廠??、垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等，還包括收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理???、處置等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的整合??，以及污水處理廠網(wǎng)一體。如以前是收集由政府負(fù)責(zé)，此次納入了全面實(shí)施PPP模式的范疇，而且還擴(kuò)展到當(dāng)前城市中較少的餐廚垃圾處理等設(shè)施與服務(wù)??。

同時???????，財建[2017]455號提出????????????，“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi)、外?????，以及城市??、農(nóng)村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)??，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展??、面源污染治理有效銜接。”

一句話??，不僅包括此前基本處于空白地帶的農(nóng)村污水??、垃圾的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理，“可以通過省市統(tǒng)籌，把更大區(qū)域內(nèi)成片的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營起來??，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化??。”還包括農(nóng)業(yè)面源污染、環(huán)境修復(fù)、黑臭水體治理等內(nèi)容?。“這都是原來環(huán)保建設(shè)中的短板，會帶來非常多的市場機(jī)會。”

全面實(shí)施的條件

去年財政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）????，就提到了在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。當(dāng)時就引起了市場熱議????，對“強(qiáng)制”二字有多種解讀。

張燎認(rèn)為，455號文是在90號文討論的基礎(chǔ)上??，經(jīng)過多部委協(xié)調(diào)，把“強(qiáng)制實(shí)施PPP”進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)之后，出臺的細(xì)化文件。“去年提的是‘強(qiáng)制’實(shí)施?????♂???，語氣比較強(qiáng)硬，容易引起市場的誤解??、誤讀和質(zhì)疑，這次改為‘全面實(shí)施’??，更合理????、更柔和一點(diǎn)。”

但對于“全面實(shí)施”，也存在很多不同的理解。不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心“全面實(shí)施”???????，尤其是“污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式工作，未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出”????，會導(dǎo)致實(shí)施方式一刀切，給地方政府和項(xiàng)目公司都帶來壓力。

與王小文同屬彩神ll有限責(zé)任公司的政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)呂澧????、咨詢經(jīng)理呂清亞則認(rèn)為，455號文為90號文的“強(qiáng)化升級版”????，再次強(qiáng)調(diào)不僅新建項(xiàng)目應(yīng)該全面實(shí)用PPP模式，還要求將涉及領(lǐng)域的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP模式。由此也可看出????，這幾年P(guān)PP模式在此領(lǐng)域的運(yùn)作非常具有成效。在存量項(xiàng)目處理上?????♂?????，455號文的規(guī)定與此前國發(fā)[2014]43號文?????♂?、財金[2014]76號文和[2014]113號文提出的通過實(shí)施存量項(xiàng)目改造轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目????，來切實(shí)化解政府存量債務(wù)的目的是一致的。

而在王小文看來??，所謂全面實(shí)施，重點(diǎn)在于污水和垃圾全流程的整合??，改變原有單體污水廠和垃圾場的PPP模式，實(shí)現(xiàn)污水廠網(wǎng)一體、垃圾收轉(zhuǎn)處置一體，因此，未來整體打包運(yùn)作的PPP項(xiàng)目將會成為常態(tài)。

張燎則認(rèn)為??，全面實(shí)施是有前提條件的，根據(jù)文件“適用范圍”中的內(nèi)容，可以理解為通過財政承受能力論證和物有所值評估的新建項(xiàng)目，一律優(yōu)先使用PPP模式，如果未能通過這兩個論證的，采用傳統(tǒng)模式可能更合適，并非所有領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目都要硬性強(qiáng)制實(shí)施PPP模式??。

另外，他特別指出，所謂“政府參與的”污水、垃圾處理項(xiàng)目，是指具有公共屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目???????，這就把第三方環(huán)境治理、企業(yè)間通過合同外包方式操作的環(huán)保項(xiàng)目排除了????。“定位是很準(zhǔn)確的????。”

不過上海弘鯤商務(wù)咨詢公司董事長葉繼濤認(rèn)為?????，物有所值需要靠加強(qiáng)監(jiān)管、履約和建立績效考核??、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等來實(shí)現(xiàn)，并非計(jì)算出來的????，而過去特許經(jīng)營項(xiàng)目多數(shù)沒有移交（沒有走完全生命周期）??，新一輪PPP項(xiàng)目還在建設(shè)期，還不能很有效地評估PPP整體上?????♂?、全生命周期內(nèi)是否物有所值。

對于有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式，多位市場人士認(rèn)為?????，相較于新建項(xiàng)目，城市中傳統(tǒng)的生活污水、垃圾處理存量項(xiàng)目更多，或認(rèn)為城市污水廠處理率已超過90%。王小文也指出政府存量資產(chǎn)中有部分單體廠??、大部分污水管網(wǎng)和垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，PPP模式應(yīng)用的條件成熟，市場空間巨大?？傮w來看，存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式將是一塊大蛋糕?????♀?。

張燎認(rèn)為???????，在這些存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型上?，文件制定者對現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換的可能性及地方國資介入的深度，有著清醒的認(rèn)識，因此沒有提全面實(shí)施，而是要有序推進(jìn)。也就是根據(jù)地方實(shí)際情況，部分成熟的、符合條件的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式???♀?。

“比如要讓上海所有已經(jīng)運(yùn)營的國有污水處理廠全面轉(zhuǎn)型為PPP模式，肯定是不現(xiàn)實(shí)的。但在一些地方??，這個領(lǐng)域的國有企業(yè)不是特別強(qiáng)??，地方政府有轉(zhuǎn)型的意愿，就可以引入社會資本???????????，組建項(xiàng)目公司??，由社會資本控股??，進(jìn)行存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型???♀??????♀?。”

按績效付費(fèi)

“文件強(qiáng)調(diào)績效考核?????♂?、按績效付費(fèi)??，是這兩三年P(guān)PP發(fā)展?????♀?，尤其是環(huán)境、環(huán)保類PPP運(yùn)作下來的經(jīng)驗(yàn)。做環(huán)保不是為了建設(shè)很多環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，積累更多固定資產(chǎn)，而是要看最終的治理效果??。財政部一直堅(jiān)持按績效付費(fèi)的原則，現(xiàn)在住建部、環(huán)保部也在各自文件中多次提到這一點(diǎn)???♀?，445號文強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施PPP的目標(biāo)??，是通過績效考核????♂??????♀?、按績效付費(fèi)來提升環(huán)境治理的效果?????♀?。”張燎認(rèn)為??，文件提出“各級地方財政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財政資金轉(zhuǎn)型”，也是在策應(yīng)按績效付費(fèi)這一原則。

“以運(yùn)營補(bǔ)貼作為財政資金投入的主要方式”這句話，受到頗多稱贊。張燎認(rèn)為這是將管理重心從補(bǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)移到補(bǔ)運(yùn)營?????♀????????，財政資金投入的重心發(fā)生了變化。“以前補(bǔ)建設(shè)、補(bǔ)投資???♂???，只要項(xiàng)目建成，不管效果如何??，都能得到回報?，F(xiàn)在把原來的各種專項(xiàng)資金變成運(yùn)營補(bǔ)貼，只要整個項(xiàng)目的回報機(jī)制、考核機(jī)制中涉及到按績效付費(fèi)?????♂?，項(xiàng)目開始發(fā)揮環(huán)境治理的效果后??，政府的補(bǔ)貼資金才能真正給項(xiàng)目公司，環(huán)境治理效果達(dá)不到????，那就對不起了???????????。這就逼著項(xiàng)目公司重視運(yùn)營。”

呂澧、呂清亞也認(rèn)為，績效考核、按效付費(fèi)制度要求政府方做好PPP項(xiàng)目監(jiān)管方的職責(zé)??，結(jié)合市場化的要求，把工作重心從以前的“行政審批和對市場運(yùn)行的干預(yù)”，放到“嚴(yán)格合同管理和建設(shè)完善項(xiàng)目監(jiān)測與監(jiān)管體系”上來。

“在涉及領(lǐng)域適用PPP模式并充分實(shí)現(xiàn)市場化競爭的目的，是為了引入民間資本和先進(jìn)有效的項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。就目前PPP項(xiàng)目實(shí)施情況來看，PPP合同中的績效考核條款落實(shí)不到位??，因此，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)績效考核制度：一方面要在PPP項(xiàng)目合同中約定科學(xué)有效的績效考核制度，另一方面則要真正落實(shí)考核工作，嚴(yán)格按效付費(fèi)。”

葉繼濤提醒道，如果付費(fèi)機(jī)制?????♂?????、績效考核??、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不能與運(yùn)行管理的高管、從業(yè)員工的收入掛鉤，實(shí)際上和傳統(tǒng)公建公營無太大差別????，很難提高效率。

文件中多次提到“市場機(jī)制???????、市場規(guī)則、市場競爭”等“市場化”內(nèi)容???????，這給業(yè)內(nèi)人士不少鼓勵?。呂澧、呂清亞認(rèn)為，對社會資本尤其是民營資本來說，“削減行政審批，杜絕政府對市場運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)??，大幅度減少政府對該領(lǐng)域內(nèi)市場資源的直接配置”等規(guī)定，很大程度可以打消其對項(xiàng)目以往前期審批手續(xù)耗時耗力等成本的顧慮，會極大增強(qiáng)參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的信心??。而民間資本參與度的增強(qiáng)，又會使得相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的競爭更加市場化??。

王小文也認(rèn)為，這使得未來在污水和垃圾處理全產(chǎn)業(yè)鏈?????♂??????♂?，可能形成以社會資本為主，統(tǒng)一?????????♂?、規(guī)范??、高效的PPP市場，最終實(shí)現(xiàn)污水和垃圾處理行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

張燎從塑造新的市場結(jié)構(gòu)角度出發(fā)，認(rèn)為文件中“盡快在該領(lǐng)域內(nèi)形成以社會資本為主，統(tǒng)一??、規(guī)范、高效的PPP市場，推動相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化”的說法，可能提供了環(huán)保行業(yè)新一輪的整合發(fā)展機(jī)會。

“過去污水、垃圾處理領(lǐng)域，當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)占有很大比例?????♀?，此次文件若能得到落實(shí)，社會資本可以借助PPP模式??，利用全國大市場，進(jìn)行資產(chǎn)擴(kuò)張、企業(yè)并購，就有可能在這個行業(yè)催生出一些大的環(huán)境環(huán)保集團(tuán)?????，從而改變以往環(huán)保行業(yè)‘小????、散、亂’的發(fā)展?fàn)顩r??，提高行業(yè)集中度，也有利于行業(yè)部門監(jiān)管。而且???♂????????，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大之后，在市場競爭中，更有能力增加研發(fā)投入、進(jìn)行人才儲備，進(jìn)而提高整個環(huán)保行業(yè)的發(fā)展水平。”