財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)［2017］87號(hào)文）》（以下簡(jiǎn)稱“87 號(hào)文”）,明確提出負(fù)面清單,徹底堵死了地方政府違規(guī)將政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目通過政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)違規(guī)操作的路??。

政府購(gòu)買服務(wù)不能替代付費(fèi)型PPP

【有的地方政府官員感覺PPP模式的操作流程繁瑣??、限制過多，從而將本該通過政府付費(fèi)型PPP模式來(lái)實(shí)施的項(xiàng)目????，借道政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施?，殊不知這樣的途徑是違法違規(guī)的?！?/p>

2014 年國(guó)務(wù)院《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）的出臺(tái)??，明確了要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管理并剝離融資平臺(tái)公司的政府融資功能，財(cái)政能力有限的地方政府開始嘗試通過PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)??。

財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：截止2017年5月，入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量13132個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額達(dá)到15.8萬(wàn)億????，PPP 模式在這幾年的迅猛發(fā)展勢(shì)頭可見一斑???????。

雖然PPP模式的發(fā)展如火如荼?????♀?，但是財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委均出臺(tái)了一系列的PPP政策??，規(guī)范PPP項(xiàng)目的操作、審批等流程。比如PPP項(xiàng)目的“一案兩評(píng)”、“每一年度全部 PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任?????????，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10％”等限制條件，導(dǎo)致有的地方政府官員感覺PPP模式的操作流程繁瑣、限制過多,從而將本該通過政府付費(fèi)型PPP模式來(lái)實(shí)施的項(xiàng)目，借道政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施，殊不知這樣的途徑是違法違規(guī)的。

政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目

【政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目???，包括政府購(gòu)買服務(wù)的范疇????，同時(shí)更包括了基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資、建設(shè)????。然而，政府付費(fèi)型PPP 項(xiàng)目本身已經(jīng)包括了工程，超出了政府購(gòu)買服務(wù)的范疇，肯定是不能通過政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施的?????♀??！?/p>

政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目??，包括政府購(gòu)買服務(wù)的范疇，同時(shí)更包括了基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資????、建設(shè)?????♀?。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中的條款??，政府采購(gòu)分為貨物、工程及服務(wù)三大類別????，同時(shí)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)給出了具體的制度要求???♀?。由此可見，只有符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中對(duì)服務(wù)的要求??????，亦同時(shí)符合《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》中的各項(xiàng)規(guī)定，才可以通過政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施???♂?。然而，包括工程在內(nèi)的一些政府付費(fèi)型 PPP 項(xiàng)目超出了政府購(gòu)買服務(wù)的范疇，肯定是不能通過政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施的。但在實(shí)際的項(xiàng)目操作過程中????，卻有不少的地方政府仍然通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)實(shí)施，違規(guī)操作???♀?。

負(fù)面清單限制違規(guī)

【《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》的出臺(tái)????，徹底堵死了地方政府違規(guī)將政府付費(fèi)型 PPP 項(xiàng)目通過政府購(gòu)買服務(wù)方式來(lái)實(shí)施的違規(guī)行為。】

雖然《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》中已要求“各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄”，列入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，采用政府購(gòu)買服務(wù)，但缺少負(fù)面清單的約束?????。87號(hào)文中就明確，負(fù)面清單“不得將原材料、燃料?????、設(shè)備?????♀?、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建?????♂?、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除???????、修繕等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣??，以及教育???????、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)??，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)??，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目?????♂?。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目???????。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍”。87號(hào)文的出臺(tái)????，徹底堵死了地方政府違規(guī)將政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目通過政府購(gòu)買服務(wù)方式來(lái)實(shí)施的違規(guī)行為??。

政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)涵

【中期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)間跨度為三年，由此可見???????，政府購(gòu)買服務(wù)的年限需限制在三年以內(nèi)，而PPP項(xiàng)目的合作期限是在十年以上????；同時(shí)????，政府購(gòu)買服務(wù)的要求是“先預(yù)算，后購(gòu)買”，而PPP項(xiàng)目的要求是“先采購(gòu)，采購(gòu)之后受到不超過10%的限制”??。】

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金［2015］57號(hào)文）的表述，“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低10年”????。實(shí)際操作過程中，PPP 項(xiàng)目的合作期限通常在10—30年?！墩?gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》第二十三條規(guī)定??：“政府購(gòu)買服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排”。

87號(hào)文中再次重申 ??：“政府購(gòu)買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)??，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮??，不得把政府購(gòu)買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)”、“購(gòu)買主體簽訂購(gòu)買服務(wù)合同??，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)涉及的財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排。政府購(gòu)買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)”??。中期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)間跨度為三年?????♀?，由此可見，政府購(gòu)買服務(wù)的年限需限制在三年以內(nèi)???????，而PPP項(xiàng)目的合作期限是在十年以上的；同時(shí)，政府購(gòu)買服務(wù)的要求是“先預(yù)算，后購(gòu)買”???????，而PPP項(xiàng)目的要求是“先采購(gòu)，采購(gòu)之后受到不超過10%的限制”。

重拳治理地方官員違規(guī)

【財(cái)政部87號(hào)文再次重申了政府購(gòu)買服務(wù)方式的“先預(yù)算，后購(gòu)買”，同時(shí)也建立了負(fù)面清單，以及2017年6月30日在財(cái)政部網(wǎng)站對(duì)河南省駐馬店市利用政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題的通報(bào)??！?/p>

對(duì)于之前某些地方政府借道政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施政府付費(fèi)型 PPP 項(xiàng)目的行為??，既不按照“先預(yù)算?????♂?，后購(gòu)買”的方式來(lái)實(shí)施???♂?，又不受不超過10%的限制??????，存在極大的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這與國(guó)務(wù)院43號(hào)文加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的精神是背道而馳的。財(cái)政部87號(hào)文再次重申了政府購(gòu)買服務(wù)方式的“先預(yù)算，后購(gòu)買”，同時(shí)建立了負(fù)面清單?????????，以及2017 年6月30日在財(cái)政部網(wǎng)站對(duì)河南省駐馬店市利用政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題的通報(bào)。杜絕地方政府此類借道政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目的行為，不失為規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施的一劑良藥????。