財(cái)政部辦公廳2017 年11 月10 日印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金［2017］92 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，分類施策??，嚴(yán)格管理，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，著力推動(dòng)PPP 回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源?????，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)， 夯實(shí)PPP 可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。彩神ll有限責(zé)任公司的專家在第一時(shí)間對(duì)《通知》進(jìn)行解讀。

力爭(zhēng)通過(guò)全流程的規(guī)范護(hù)航PPP

彩神ll有限責(zé)任公司產(chǎn)業(yè)咨詢與投資事業(yè)部總經(jīng)理?xiàng)顚幷J(rèn)為，《通知》針對(duì)已入庫(kù)項(xiàng)目提出了一系列新的管理要求，力爭(zhēng)在項(xiàng)前期即進(jìn)行嚴(yán)格控制：

1. 已入庫(kù)項(xiàng)目分類施策?！锻ㄖ诽岢鰧㈨?xiàng)目庫(kù)進(jìn)行分類管理??，項(xiàng)目所處階段不同，將分別進(jìn)入不同的類別???♀?，并按照各自類別的工作重點(diǎn)予以管理。此舉可在加快PPP 項(xiàng)目落地進(jìn)程的同時(shí)，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作??。

2. 新入庫(kù)項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)??！锻ㄖ丰槍?duì)PPP 近年發(fā)展過(guò)程中在項(xiàng)目類別、項(xiàng)目性質(zhì)???????、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目績(jī)效考核等方面出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了列舉，并表明了“不宜采用PPP 模式的態(tài)度”。

3. 不合格項(xiàng)目集中清退???！锻ㄖ芬髮?duì)已入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行集中清理??，對(duì)流程不規(guī)范???????、推進(jìn)無(wú)進(jìn)展、結(jié)構(gòu)不合規(guī)、采購(gòu)流程不合理??、公布信息不合規(guī)??、不完整的項(xiàng)目予以清退???♀?，同時(shí)重點(diǎn)提出項(xiàng)目落地投融資的相關(guān)問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目資本金足額、合規(guī)到位????，政府不得違規(guī)舉債擔(dān)保。

4. 實(shí)施組織系統(tǒng)完備?！锻ㄖ访鞔_了此次管理事宜的主體、機(jī)制、時(shí)限及逾期的處理措施，形成完整的處理體系，體現(xiàn)了財(cái)政部對(duì)此次管理的預(yù)期與決心。

通讀全文??，不難看出財(cái)政部對(duì)PPP 項(xiàng)目在識(shí)別階段嚴(yán)格篩選，在準(zhǔn)備階段要求項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理， 在采購(gòu)階段要求公平競(jìng)爭(zhēng)???♀?。主管部門(mén)力爭(zhēng)通過(guò)全流程的規(guī)范要求護(hù)航PPP 項(xiàng)目從“起飛期”順利過(guò)渡到“平飛期”，以期最終實(shí)現(xiàn)“PPP 之樹(shù)在中國(guó)能夠常青” 的遠(yuǎn)大目標(biāo)??。

計(jì)算基礎(chǔ)有待解答

彩神ll有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)吳赟認(rèn)為，《通知》被業(yè)內(nèi)稱為“史上最嚴(yán)” 的文件，主要從“存量”和“新增”兩個(gè)角度對(duì)PPP 項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)或即將入庫(kù)的項(xiàng)目提出規(guī)范性的要求。全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，一直被行業(yè)內(nèi)認(rèn)為是最權(quán)威的項(xiàng)目信息統(tǒng)計(jì)和收集平臺(tái)?。多家金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)直接將項(xiàng)目貸款的發(fā)放與入庫(kù)進(jìn)行掛鉤。截止2017 年9 月底全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目已有14220 個(gè)，投資額17.8 萬(wàn)億元。

從項(xiàng)目庫(kù)建立伊始就強(qiáng)調(diào)實(shí)行“能進(jìn)能出”的調(diào)整機(jī)制??，但一直未明確實(shí)際調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。此次規(guī)范的提出對(duì)于未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，適用退出的要求作了明確。同時(shí)明確了項(xiàng)目管理責(zé)任主體，要求省級(jí)財(cái)政部門(mén)做好項(xiàng)目審查和清理。

對(duì)于新增項(xiàng)目要求中???????，最引起業(yè)內(nèi)討論的是“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核??，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的” 不適合入庫(kù)，30% 這一比例的提出或?qū)?lái)多個(gè)方面影響，項(xiàng)目可用性付費(fèi)是否能覆蓋金融機(jī)構(gòu)融資額????？計(jì)算基礎(chǔ)僅是建設(shè)靜態(tài)成本還是期間可用性服務(wù)費(fèi)？這些問(wèn)題都有待于從業(yè)人員去沿著最規(guī)范文件去執(zhí)行解答。

鼓勵(lì)良性投資循環(huán)的項(xiàng)目

彩神ll有限責(zé)任公司南京辦事處主任王小文表示，《通知》主要涵蓋以下幾點(diǎn)重要內(nèi)容：

1. 注重激勵(lì)相容機(jī)制。文件規(guī)定“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核?，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不得入庫(kù)。這是我國(guó)首次以政策文件的形式，明確規(guī)定了可用性付費(fèi)與績(jī)效考核的掛鉤，并明確掛鉤比例?????。而對(duì)于已經(jīng)入庫(kù)的PPP 項(xiàng)目???♀?，存在不少可用性付費(fèi)與績(jī)效考核沒(méi)有掛鉤的情形，文件對(duì)此沒(méi)有給出相應(yīng)的規(guī)范措施。

2. 收緊政府付費(fèi)類項(xiàng)目入庫(kù)。《通知》規(guī)定“審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，這是財(cái)政部文件中首次對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目提出規(guī)范意見(jiàn)??。“審慎”一詞意味著以后純政府付費(fèi)類的PPP 項(xiàng)目會(huì)越來(lái)越少????。在純政府付費(fèi)項(xiàng)目上配比一定的使用者付費(fèi)，轉(zhuǎn)化為可行性缺口補(bǔ)助的PPP 項(xiàng)目??，將越來(lái)越成為常態(tài)。同時(shí)，具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目???♂?，會(huì)優(yōu)先采用PPP 模式。

3. 強(qiáng)化項(xiàng)目資本金管理?！锻ㄖ芬?guī)定“未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金???????、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”的PPP 項(xiàng)目，將予以集中清退??。

4. 優(yōu)先支持存量項(xiàng)目??。《通知》提到優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，與國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于加快運(yùn)用PPP 模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資［2017］1266 號(hào)）不謀而合????，可見(jiàn)支持存量項(xiàng)目采用PPP 模式是財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委共同的政策導(dǎo)向，未來(lái)各地運(yùn)用PPP 模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)、形成良性投資循環(huán)的項(xiàng)目，將受到關(guān)注和鼓勵(lì)。

項(xiàng)目運(yùn)作更符合設(shè)計(jì)初衷

彩神ll有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)彭程表示，《通知》進(jìn)一步明確了PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)范和入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)??，需要重點(diǎn)關(guān)注的主要有以下幾點(diǎn)：

1. 嚴(yán)控入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行了量化。除了再次提出對(duì)PPP 項(xiàng)目的定性要求（如項(xiàng)目的公益性質(zhì)等）和運(yùn)作規(guī)范（如須進(jìn)行兩評(píng)論證↘?、不得采用BT 形式??、政府不得兜底等）以外，對(duì)項(xiàng)目的按效計(jì)費(fèi)明確了必須建立績(jī)效考核付費(fèi)機(jī)制，且項(xiàng)目建設(shè)成本實(shí)際與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比應(yīng)當(dāng)不低于30% 的要求。財(cái)政部對(duì)政府方為項(xiàng)目提供固定回報(bào)的行為予以限制，對(duì)社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力提出更高要求。

2. 對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的管理常態(tài)化。各級(jí)財(cái)政部門(mén)撥派專人持續(xù)??、動(dòng)態(tài)跟蹤項(xiàng)目庫(kù)中項(xiàng)目的論證????、操作和信息申報(bào)情況????????，對(duì)不符合PPP 入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目予以退庫(kù)清理，并對(duì)核查清理工作提出了具體工作計(jì)劃。實(shí)際工作中，也已有地方財(cái)政部門(mén)定期進(jìn)行線上線下核查工作。

財(cái)政部此次發(fā)文主要目的在于約束政府債務(wù)增量??????，防止PPP 項(xiàng)目過(guò)濫化????，同近年來(lái)降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)??，金融行業(yè)去杠桿的趨勢(shì)保持一致?????♂?。結(jié)合日前江蘇省等地方政策對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目的收緊，未來(lái)PPP 項(xiàng)目應(yīng)增加使用者付費(fèi)要素，同時(shí)對(duì)政府補(bǔ)貼部分明確同績(jī)效掛鉤。此次發(fā)文會(huì)增強(qiáng)PPP 行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性，篩選出更優(yōu)質(zhì)的PPP 項(xiàng)目，使項(xiàng)目運(yùn)作更接近PPP 模式的設(shè)計(jì)初衷?。

重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)難獲支持

彩神ll有限責(zé)任公司內(nèi)蒙古辦事主任荊博表示看，《通知》的核心在于提升項(xiàng)目庫(kù)中PPP 項(xiàng)目的質(zhì)量。

1. 嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)????????；诮鼛啄晖菩蠵PP 模式的經(jīng)驗(yàn)，以發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作為制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，規(guī)范準(zhǔn)入門(mén)檻，強(qiáng)化內(nèi)部管理；

2. 控風(fēng)險(xiǎn)。繼續(xù)控制政府融資風(fēng)險(xiǎn)????，嚴(yán)防固化政府支出責(zé)任；

3. 重運(yùn)營(yíng)。明確PPP 項(xiàng)目下一階段推進(jìn)的方向??， 以盤(pán)活存量、加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理為主????????，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本方將難以在PPP 下半場(chǎng)獲得政策與資金的支持。

更符合推行PPP初衷

彩神ll有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)周偉認(rèn)為，隨著各地PPP 項(xiàng)目如火如荼地開(kāi)展，各地PPP 項(xiàng)目質(zhì)量良莠不齊，財(cái)政部對(duì)于PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的管理逐步加強(qiáng)。《通知》將是對(duì)各類PPP 項(xiàng)目??，甚至潛在社會(huì)資本的一場(chǎng)洗牌， 具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面??：

1. 入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格????，按效付費(fèi)機(jī)制成為主角之一?！锻ㄖ分袑?duì)項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了更為嚴(yán)格的要求???????????， 尤其是對(duì)于建立按效付費(fèi)機(jī)制方面標(biāo)準(zhǔn)更為詳細(xì)????、明確???♀?。強(qiáng)調(diào)將建設(shè)成本進(jìn)行績(jī)效考核，并且實(shí)際支出與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比至少要到達(dá)30%。這意味著對(duì)于社會(huì)資本提供的PPP 全生命周期服務(wù)提出了更高的要求?????♀?，強(qiáng)調(diào)建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的相輔相成關(guān)系，倒逼社會(huì)資本重視建設(shè)質(zhì)量，有效降低社會(huì)資本謀求施工利潤(rùn)而不重視建設(shè)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避固化財(cái)政支出責(zé)任等問(wèn)題。

2. 已入庫(kù)項(xiàng)目重新洗牌，但與新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)不同?????♂?。已入庫(kù)項(xiàng)目也面臨較大的被清退風(fēng)險(xiǎn)，但與新項(xiàng)目入庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn)差異較大：《通知》對(duì)已入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作程序要求更高，例如，不但要求開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作，對(duì)于評(píng)價(jià)方法和程序的規(guī)范性也進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)???♂?；但是對(duì)已入庫(kù)項(xiàng)目的按效付費(fèi)機(jī)制并未作為清牌的必要條件。

3. 社會(huì)資本結(jié)構(gòu)或發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，更為符合推行PPP 的初衷????????！锻ㄖ返某雠_(tái)或?qū)⑴cPPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本結(jié)構(gòu)帶來(lái)較大的影響。在更為嚴(yán)格的入庫(kù)和清退標(biāo)準(zhǔn)下????，對(duì)于社會(huì)資本投融資??、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全周期PPP 項(xiàng)目的綜合實(shí)力提出了更高要求，未來(lái)參與PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本將更加符合推行PPP 的初衷??。

未來(lái)PPP行業(yè)將趨向規(guī)范化發(fā)展

彩神ll有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)周良儀、高級(jí)研究員張潔宇認(rèn)為，《通知》明確嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目。此次針對(duì)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)出臺(tái)的規(guī)范管理措施，主要著眼于防止PPP 異化為新的融資平臺(tái)，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

《通知》規(guī)定對(duì)于未建立按效付費(fèi)機(jī)制的新項(xiàng)目， 以及構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的入庫(kù)項(xiàng)目將予以禁止入庫(kù)和清退??????，旨在掌控政府支出責(zé)任????，減少地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)0??。

近年來(lái)??，在促進(jìn)和供給側(cè)改革的政策牽引下??，地方政府和社會(huì)資本對(duì)投資PPP 項(xiàng)目熱情高漲??，我國(guó)PPP 市場(chǎng)空前爆發(fā)，在短短4 年內(nèi)，迅速達(dá)到了17.8 萬(wàn)億的規(guī)模（數(shù)據(jù)截至2017 年9 月末）?。但同時(shí)????，部分地區(qū)也出現(xiàn)了PPP 泛化濫用的現(xiàn)象????，一些地方借PPP 模式搞變相融資?????，不僅影響了國(guó)家推行PPP 政策的效果??，也增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患???♂?。

《通知》規(guī)定??，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目??，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目????。目前項(xiàng)目庫(kù)14220 個(gè)項(xiàng)目中?????♂?，政府付費(fèi)類項(xiàng)目4990 個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)比例已超過(guò)1/3。該類項(xiàng)目中政府財(cái)政支出責(zé)任較重，其他項(xiàng)目也容易打著“PPP”名號(hào)，包裝成政府付費(fèi)類項(xiàng)目。未來(lái)，將嚴(yán)格對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目的審批，防止大批項(xiàng)目包裝成政府付費(fèi)類PPP 項(xiàng)目???????♀?，造成基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)度建設(shè)，減少未來(lái)地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

《通知》還規(guī)定將清理未按規(guī)定開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證（以下簡(jiǎn)稱“兩評(píng)”）的，以及已開(kāi)展兩評(píng)但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的項(xiàng)目??。物有所值評(píng)價(jià)是判斷一個(gè)項(xiàng)目是否采用PPP 模式的決策依據(jù)，財(cái)政承受能力論證是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的必要手段?????♀?。部分PPP 項(xiàng)目在“兩評(píng)”時(shí)，存在照搬模板、流于形式???、論證步驟不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐?wèn)題。未來(lái)，將嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目?jī)稍u(píng)???????，防止政府財(cái)政支出過(guò)高而造成的違約風(fēng)險(xiǎn)?????♂???。

《通知》的出臺(tái)不僅要遏制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?????♀?，還對(duì)PPP 項(xiàng)目規(guī)范提出了更高的要求?????，未來(lái)PPP 行業(yè)將趨向規(guī)范化發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)格局面臨重構(gòu)?，能否為PPP 項(xiàng)目提供更加優(yōu)質(zhì)、規(guī)范的咨詢服務(wù)，成為未來(lái)PPP 咨詢公司共同面對(duì)的課題。