回顧2017年，各類PPP相關(guān)政策文件頻現(xiàn)??，有對(duì)PPP 項(xiàng)目操作進(jìn)行強(qiáng)力規(guī)范的??，也有對(duì)PPP發(fā)展推動(dòng)促進(jìn)的。陸續(xù)頒布的這些政策，使得中國PPP市場(chǎng)更加趨向理性和成熟????。本文將從幾個(gè)不同的角度對(duì)2017年國家出臺(tái)的重大PPP政策進(jìn)行分類盤點(diǎn)

支持和鼓勵(lì)存量資產(chǎn)盤活

2017 年3 月5 日??，十二屆全國人大五次會(huì)議開幕，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中再次提到“政府與社會(huì)資本合作（PPP 模式）”。報(bào)告指出，深化政府和社會(huì)資本合作????，完善相關(guān)價(jià)格??????、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策??，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”??。

2017 年3 月7 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》（國辦發(fā)［2017］ 21 號(hào)）提出????，要引導(dǎo)社會(huì)資本以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式參與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，開展PPP 項(xiàng)目示范???♂?。

2017 年7 月3 日，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于加快運(yùn)用PPP 模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資［2017］1266 號(hào)） 要求，加大運(yùn)用PPP 模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的力度、形成良性投資循環(huán)，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源??，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。對(duì)擬采取PPP 模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況，可通過轉(zhuǎn)讓——運(yùn)營—— 移交（TOT）??、改建——運(yùn)營——移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓—— 擁有——運(yùn)營（TOO）、委托運(yùn)營??、股權(quán)合作等多種方式???，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)??、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。對(duì)已經(jīng)采取PPP 模式且政府方在項(xiàng)目公司中占有股份的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式?，將政府方持有的股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目的社會(huì)資本方或其他投資人???♂?。

2017 年9 月1 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2017］79 號(hào)）????，鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開放力度，禁止排斥????、限制或歧視民間資本的行為?????♂?，為民營企業(yè)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，支持民間資本股權(quán)占比高的社會(huì)資本方參與PPP 項(xiàng)目。

2017 年11 月20 日，工信部、國家發(fā)展改革委???、科技部、財(cái)政部等十六個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮民間投資作用推進(jìn)實(shí)施制造強(qiáng)國戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見》（工信部聯(lián)規(guī)［2017］243 號(hào)）指出，要運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，出臺(tái)合同范本，引導(dǎo)民間投資參與制造業(yè)重大項(xiàng)目建設(shè)。

規(guī)范PPP項(xiàng)目操作流程

（一）指導(dǎo)PPP 項(xiàng)目操作，規(guī)范操作流程

2017 年3 月20 日????，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2017 年立法工作計(jì)劃的通知》（國辦發(fā)［2017］ 23 號(hào)）????，明確2017 年立法工作計(jì)劃??，包括政府投資

條例（國家發(fā)展改革委起草）??，私募投資基金管理暫行條例（證監(jiān)會(huì)起草），基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)資本條例（國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委??、財(cái)政部起草）等???????。

2017 年7 月21 日，國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》及其說明全文公布?????，明確規(guī)定可以采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的條件????，包括總則、合作項(xiàng)目的發(fā)起、合作項(xiàng)目的實(shí)施?????♀?、監(jiān)督管理????、爭(zhēng)議解決、法律責(zé)任和附則等7 章??，共50 條????。

例如，其中規(guī)定政府負(fù)有提供責(zé)任、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)等，PPP 合作項(xiàng)目期限一般不低于10 年，最長(zhǎng)不超過30 年?????♀?。社會(huì)資本方的收益根據(jù)合作項(xiàng)目運(yùn)營的績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。合作項(xiàng)目協(xié)議中不得約定由政府回購社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失?，不得約定社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保??????。

2017 年11 月6 日，國家發(fā)展改革委第9 號(hào)令《工程咨詢行業(yè)管理辦法》發(fā)布，明確將PPP 項(xiàng)目咨詢、PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案的評(píng)估列入工程咨詢服務(wù)范圍?????♂?。

2017 年11 月29 日??，交通運(yùn)輸部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》的通知（交辦財(cái)審［2017］173 號(hào)）, 進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目操作流程。

（二）堅(jiān)決規(guī)范地方政府融資舉債行為

2017 年4 月26 日，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委??、司法部、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)????、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)［2017］50 號(hào)）明確規(guī)定，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP 項(xiàng)目?????♀????????、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益??，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債??。

2017 年5 月28 日?????♀?，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)［2017］87 號(hào)），著力規(guī)范政府購買服務(wù)管理?????♀?，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為?????♀?，防范金融風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)定不得將原材料、燃料??、設(shè)備??、產(chǎn)品等貨物?????♂?，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目??。嚴(yán)禁將鐵路??、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生????、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)??，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目??。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債???????，不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資?????????，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資????。政府購買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)???♂?。

2017 年11 月10 日????，財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金［2017］92 號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作???????????，防止PPP 異化為新的融資平臺(tái)??，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量， 將已入庫項(xiàng)目庫按階段分為儲(chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫????。對(duì)于新項(xiàng)目，明確不適宜采用PPP 模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立合理的績(jī)效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫，優(yōu)先支持通過PPP 模式盤活存量公共資產(chǎn)， 審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目。

該文件還規(guī)定，由各省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一部署轄內(nèi)市?????♀?、區(qū)、縣財(cái)政部門開展入庫項(xiàng)目集中清理工作，財(cái)政部PPP 中心負(fù)責(zé)開展財(cái)政部PPP 示范項(xiàng)目的清理工作?。予以清退項(xiàng)目的類型包括?????????：未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”的；不宜繼續(xù)采用PPP 模式實(shí)施的????；未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的???????；采用建設(shè)——移交（BT）方式實(shí)施的??；采購文件中設(shè)置歧視性條款???????、影響社會(huì)資本平等參與的??；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定??，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的；由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為

項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的??；未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的。

（三）加強(qiáng)央企PPP 項(xiàng)目業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控

2017 年11 月17 日???♀?，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管［2017］192 號(hào)）強(qiáng)調(diào)????，納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)??，累計(jì)對(duì)PPP 項(xiàng)目的凈投資（直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)?；蛟鲂诺钠渌Y金之和，減去企業(yè)通過分紅????、轉(zhuǎn)讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP 業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率?????♀?。集團(tuán)要做好內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離，明確相關(guān)子企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)規(guī)模上限；資產(chǎn)負(fù)債率高于85% 或近2 年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP 項(xiàng)目。

促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資

2017 年2 月17 日????，上海證券交易所、深圳證券交易所分別對(duì)各自的市場(chǎng)參與人發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的通知》要求?????，交易所成立PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作小組，明確專人落實(shí)相應(yīng)職責(zé)，積極推進(jìn)符合條件的項(xiàng)目通過資產(chǎn)證券化方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化融資，為PPP 項(xiàng)目聯(lián)通資本市場(chǎng)提供配合與支持。當(dāng)日??， 中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)也發(fā)布《關(guān)于PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品實(shí)施專人專崗備案的通知》，確定專項(xiàng)計(jì)劃管理人按照《資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃備案管理辦法》的要求??，通過基金業(yè)協(xié)會(huì)備案管理系統(tǒng)以電子化方式報(bào)備PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品??。

2017 年4 月25 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財(cái)金［2017］730 號(hào)）明確指出，“PPP 項(xiàng)目專項(xiàng)債券”是由PPP 項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營、能源??、交通運(yùn)輸、水利???????、環(huán)境購買服務(wù)等PPP 形式開展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)債券???????，著重支持傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目?????♂?。在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過50% 的債券募集資金用于補(bǔ)充營運(yùn)資金?????。

2017 年5 月4 日?????????，中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》（保監(jiān)發(fā)［2017］41 號(hào)）, 支持保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司等專業(yè)管理機(jī)構(gòu)作為受托人，發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃????，面向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等合格投資者發(fā)行受益憑證募集資金，向與政府方簽訂PPP 項(xiàng)目合同的項(xiàng)目公司提供融資?????，采取債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合等可行方式，投資一個(gè)或一組合格的PPP 項(xiàng)目。

2017 年6 月7 日，財(cái)政部??、人民銀行、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財(cái)金［2017］55 號(hào)）， 提出要分類穩(wěn)妥地推動(dòng)PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司開展資產(chǎn)證券化優(yōu)化融資安排??，探索項(xiàng)目公司股東開展資產(chǎn)證券化盤活存量資產(chǎn)，支持項(xiàng)目公司其他相關(guān)主體開展資產(chǎn)證券化????。同時(shí)指出要嚴(yán)格篩選開展資產(chǎn)證券化的PPP 項(xiàng)目，完善PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作程序，著力加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化監(jiān)督管理。

2017 年10 月19 日???♂?，上海證券交易所、深圳證券交易所、機(jī)構(gòu)間私募產(chǎn)品報(bào)價(jià)與服務(wù)系統(tǒng)三部門共同發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券掛牌條件確認(rèn)指南和信息披露指南》對(duì)于三類基礎(chǔ)資產(chǎn)???????，即PPP 項(xiàng)目收益權(quán)?????♀????、PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)、PPP 項(xiàng)目公司股權(quán)合格標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)行環(huán)節(jié)信息披露?????、存續(xù)期間信息披露等作出了詳細(xì)的規(guī)定。其中特別規(guī)定??，PPP 項(xiàng)目公司依據(jù)項(xiàng)目合同約定在項(xiàng)目建設(shè)期即開始獲得相關(guān)付費(fèi)的?????♀?，可探索在項(xiàng)目建設(shè)期以未來收益作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，并合理設(shè)置資產(chǎn)證券化產(chǎn)品規(guī)模??；對(duì)于社會(huì)資本方以PPP 項(xiàng)目公司股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)開展證券化，社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）應(yīng)具有持續(xù)經(jīng)營能力， 內(nèi)部控制制度健全，最近三年未發(fā)生重大違約或虛假信息披露，無不良信用記錄。