2018 年 3 月初??，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）?！吨笇б庖姟返陌l(fā)布拓展了人大及其常委會對支出預算和政策及財政資金使用績效和政策實施效果的關注，其審查監(jiān)督重點不再僅僅是赤字規(guī)模和預算收支平衡狀況????。

防止PPP?；癁樾碌娜谫Y舉債

【進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止 PPP 模式異化為新的融資舉債方式，為堅決遏制隱性債務風險增量的工作提供了強有力的政策保障，在人大預算審查監(jiān)督重點轉向的背景下PPP 項目在實操中需要在三方面引起重視 ：一是項目能否采用 PPP 模式??。二是財政承受能力論證是否規(guī)范。三是項目中政府是否構成違法違規(guī)舉債擔保?！?/p>

預算是財政的核心，現代預算制度是現代財政制度的基礎?！稇椃ā泛汀额A算法》、相關的監(jiān)督法等法律賦予了人大及其常委會審查批準預算、決算和監(jiān)督預算執(zhí)行的重要職權???！吨笇б庖姟分兄赋鋈舜笠獜闹С鲱A算的總量與結構、重點支出與重大投資項目???♀?、部門預算、財政轉移支付、地方政府債務等五方面對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管。表明今后預算在地方財政管理中發(fā)揮著更為重要的作用，“錢是如何花的”將成為人大所關心的重點。其中“政府債務”被列入人大預算審查監(jiān)督重點內容的五個方面之一。在當前防控金融風險以及防范地方政府債務風險的背景下????，人大對政府債務的審查監(jiān)督，旨在硬化地方政府預算約束，堅決制止無序搞建設??，規(guī)范舉債融資行為??。

《指導意見》為進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止 PPP 模式異化為新的融資舉債方式????，為堅決遏制隱性債務風險增量的工作提供了強有力的政策保障。在人大預算審查監(jiān)督重點轉向的背景下 PPP 項目在實操中需要在三方面引起重視 ：一是項目能否采用 PPP 模式。二是財政承受能力論證是否規(guī)范。三是項目中政府是否構成違法違規(guī)舉債擔保。

項目能否采用PPP模式

【在項目識別階段中發(fā)起人應當充分對項目的投資規(guī)模、需求量、市場化程度等方面進行分析，并參照財辦金 92 號文判斷是否屬于不適宜采用 PPP 模式的項目 ；按照《財政部關于印發(fā)〈PPP 物有所值評價指引〉的通知》要求????，嚴格進行定性與定量兩方面的物有所值評價???！?/p>

《財政部辦公廳關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》［財辦金（2017）92 號文］（以下簡稱“財辦金 92 號文”）中提出了幾類不適宜采用 PPP 模式的項目 ：（1）不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的??，如商業(yè)地產開發(fā)?????♀?????、招商引資項目等 ?；（2）因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的 ；（3）僅涉及工程建設，無運營內容的。

在項目識別階段中發(fā)起人首先應當充分對項目的投資規(guī)模、需求量???????、市場化程度等方面進行分析，并參照財辦金 92 號文判斷是否屬于不適宜采用 PPP 模式的項目 ；其次按照《財政部關于印發(fā)〈PPP 物有所值評價指引〉的通知》要求??，嚴格進行定性與定量兩方面的物有所值評價。在以上兩方面均滿足要求后才可開展項目的財政承受能力論證???????。

財政承受能力論證是否規(guī)范

【規(guī)范的財政承受能力論證是政府履行合同義務的重要保障，能夠關乎到 PPP 項目財政支出預算管理，甚至影響 PPP 模式能否可持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>

《財政部關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》［財金（2015）21 號］要求財政部門（或 PPP 中心）????????，識別和測算單個項目的財政支出責任后，需要匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力論證??。但實操中存在不規(guī)范之處 ：（1）PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任識別中僅考慮股權投資、運營補貼????、配套投入三方面??，部分項目不考慮風險承擔支出或考慮很少一部分風險 ；（2）支出責任識別后未將本項目與年度已實施和擬實施 PPP 項目財政支出責任進行匯總，僅論證本項目年度需要從預算中安排的支出責任占本級政府一般公共預算支出的比例是否超過 10％???♀????????。規(guī)范的財政承受能力論證是政府履行合同義務的重要保障??，能夠關乎到 PPP 項目財政支出預算管理??，甚至影響 PPP 模式能否可持續(xù)健康發(fā)展。

項目中政府是否構成違法違規(guī)舉債擔保

【在 PPP 項目方案??、合同設計中，應時刻杜絕以上問題的形成???????，降低未來預算支出審查監(jiān)督時出現追責的風險。】

2018 年 3 月 7 日召開的十三屆全國人大一次會議記者會上財政部答記者問中提出對于各類違規(guī)舉債擔保行為監(jiān)管層絕不會手軟??，地方債務將實施終身問責、倒查責任??，即使地方負責人離開工作崗位也要為違規(guī)舉債負責???????，可見監(jiān)管層對地方政府違規(guī)舉債擔保的治理決心??。

在 PPP 項目的實操中，項目實施方案及合同中應該明確政府及其部門不會為項目債務提供任何形式的擔保。同時????，應該注意以下類似行為也是監(jiān)管層多次強調并要求堅決杜絕的，包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的??，政府向社會資本承諾固定收益回報的，存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的，這些行為都會導致政府出現違規(guī)舉債擔保?????♀?????。一經查實??，必定會追責處理。因此??，在 PPP 項目方案、合同設計中，應時刻

杜絕以上問題的形成，降低未來預算支出審查監(jiān)督時出現追責的風險????。

遏制政府違規(guī)債務

【由于 PPP 項目在現有政府投資方式中占有重要的地位，因而對 PPP 項目的支出預算的重點審查監(jiān)督，也是未來防范違規(guī)舉債的重要途徑。】

人大預算審查監(jiān)督重點轉向，是中央對政府違規(guī)債務產生后堅決遏制其不斷發(fā)展的一項措施，從人大的預算審批職能和預算執(zhí)行情況審查監(jiān)督職能的角度出發(fā)，要求嚴格控制政府債務問題????????，化解地方重大金融風險的產生?????。

由于 PPP 項目在現有政府投資方式中占有重要的地位，因而對 PPP 項目的支出預算的重點審查監(jiān)督，也是未來防范違規(guī)舉債的重要途徑。在今后的項目操作中應在項目前期準備過程中更加注重項目的實施論證、財政支出責任的劃分和明確???????，防止產生違規(guī)舉債的行為，規(guī)范項目流程??，符合各監(jiān)管部門的政策規(guī)定????。