PPP 作為貫徹全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措??，經(jīng)過四年的發(fā)展?????♂?，我國已經(jīng)成為全球最具影響力的 PPP市場。根據(jù)財(cái)政部《全國 PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫 2018 年 3 月報(bào)》（以下簡稱《季報(bào)》）????，截至 2018年一季度末，管理庫累計(jì)項(xiàng)目總數(shù) 7420 個(gè)，投資額11.5 萬億元。這是清理整改工作收官之后，財(cái)政部PPP 中心首個(gè)對(duì)外發(fā)布的季報(bào)。

整改開啟PPP規(guī)范發(fā)展新階段

根據(jù)《季報(bào)》，2018 年 3 月管理庫 PPP 項(xiàng)目的數(shù)量和投資額自 2016 年 1 月以來首次出現(xiàn)回落，標(biāo)志著 PPP 已從高速發(fā)展轉(zhuǎn)型為高質(zhì)量發(fā)展。在我國 PPP經(jīng)歷的不平凡的四年中，PPP 項(xiàng)目庫規(guī)模迅速擴(kuò)大的同時(shí)，不少 PPP 項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配不合理??、明股實(shí)債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善、社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題??，積累了一定的隱性風(fēng)險(xiǎn)??。

因此?，一系列以“防風(fēng)險(xiǎn)、促規(guī)范”為原則的規(guī)范文件陸續(xù)出臺(tái)????。2017 年 11 月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知（財(cái)辦金［2017］92 號(hào)）》（以下簡稱“92號(hào)文”），拉開了中國 PPP 全面規(guī)范清理整改的序幕。

92 號(hào)文的主旨就是通過淘汰不成熟、不規(guī)范的PPP 項(xiàng)目??，置換合理公共資源和財(cái)政資源????。通過清理退庫??，將不規(guī)范的 PPP 項(xiàng)目剔除??，騰出相當(dāng)一部分政府預(yù)算支出的空間，無疑是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的合理優(yōu)化，是財(cái)政部對(duì)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的積極舉措。

通過《季報(bào)》數(shù)據(jù)不難看出???♀?，92 號(hào)文提出的項(xiàng)目庫清理工作已達(dá)到既定的效果。實(shí)現(xiàn)中央“切實(shí)推動(dòng) PPP 規(guī)范運(yùn)作，改善公共服務(wù)質(zhì)量???????，實(shí)現(xiàn) PPP 項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效”的預(yù)期目標(biāo)??，打消市場對(duì)PPP 項(xiàng)目從嚴(yán)收緊難推動(dòng)的疑慮。同時(shí)，各地仍在積極開展項(xiàng)目的申報(bào)工作??，申報(bào)數(shù)量持續(xù)增加，未來仍然會(huì)保持增長態(tài)勢(shì)。此外，數(shù)據(jù)顯示管理庫中政府付費(fèi)類項(xiàng)目仍在增加，各地在風(fēng)險(xiǎn)可控、運(yùn)作規(guī)范的前提下，讓 PPP 回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，仍然可以發(fā)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目??。

落地項(xiàng)目穩(wěn)步增加 超四成開工

《季報(bào)》顯示，管理庫落地項(xiàng)目數(shù)量和質(zhì)量得到了雙提升，從落地率和開工率兩個(gè)維度看 ??：管理庫新增落地項(xiàng)目 595 個(gè)，落地率環(huán)比增加 5.4％ ；凈增新開工項(xiàng)目 216 個(gè)，開工率 41.4％。

首先，綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫內(nèi) PPP 項(xiàng)目落地率穩(wěn)步提升。自 2017 年一季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來，PPP落地率持續(xù)增加???????，至 2018 年一季度，達(dá)到 44.8％的歷史最高水平。從財(cái)政部四批示范項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)情況看，項(xiàng)目落地率更高，累計(jì)落地示范項(xiàng)目個(gè)數(shù)達(dá) 83.5％（共1009 個(gè)項(xiàng)目????，落地 843 個(gè)），落地示范項(xiàng)目投資額達(dá)86.9％（共 2.3 萬億，落地 2 萬億），一季度新增落地項(xiàng)目 42 個(gè)，實(shí)現(xiàn)前三批示范項(xiàng)目全部 100％落地????????????。

其次??，項(xiàng)目開工率的持續(xù)增加，反映了我國 PPP落地項(xiàng)目的質(zhì)量逐步提升。自 2017 年第三季度起?????♂?，PPP 綜合信息平臺(tái)管理季報(bào)新增公布落地項(xiàng)目開工率，開工數(shù)量和開工率一直呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)→。截至目前??，管理項(xiàng)目中已有 1375 個(gè)項(xiàng)目開工??，占落地項(xiàng)目數(shù)量達(dá) 41.4％，季度凈增 216 個(gè)，落地項(xiàng)目開工率持續(xù)向好??。

開工率持續(xù)提升說明更多的項(xiàng)目從“方案”走向了“建設(shè)”。已開工項(xiàng)目通過了金融機(jī)構(gòu)的融資審核、政府建設(shè)管理部門的開工審批等，實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入了工程建設(shè)（或直接委托運(yùn)營）的階段，更具有市場驗(yàn)證性和操作性。

最后，PPP 高質(zhì)量的發(fā)展之路，在部分省份的實(shí)踐中得到印證??。清理規(guī)范并不代表 PPP 工作的倒退???♀?，更是一次質(zhì)量的提升??。比如有些省份在此次項(xiàng)目清理過程中，雖申請(qǐng)退庫項(xiàng)目數(shù)量和投資額相對(duì)較多??，但在整體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，提升了省內(nèi) PPP 項(xiàng)目的質(zhì)量????，實(shí)現(xiàn)了落地示范項(xiàng)目數(shù)量全國排名靠前?。

因此??，PPP 項(xiàng)目質(zhì)量提升從管理庫、示范項(xiàng)目兩個(gè)口徑，從落地率、開工率兩個(gè)維度都得到了驗(yàn)證???????，更說明 PPP 整體工作和 92 號(hào)文所要求的項(xiàng)目庫清理工作取得了顯著的成果??，為激發(fā)民營資本投資活力???????，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)百姓??????，惠及民生福祉，促進(jìn)綠色發(fā)展的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目騰出空間?，為中國經(jīng)濟(jì)全方位、高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

示范項(xiàng)目民營企業(yè)參與度高

根據(jù)《季報(bào)》，在 843 個(gè)落地示范項(xiàng)目中，簽約社會(huì)資本共 1449 家，其中民企占 39.1％，環(huán)比上升 0.2個(gè)百分點(diǎn) ；民企參與的示范項(xiàng)目 438 個(gè)???♂?，占 52.0％，環(huán)比上升 0.3 個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政部示范項(xiàng)目??，是我國PPP 事業(yè)發(fā)展的標(biāo)桿，民企參與的示范項(xiàng)目占到了半壁江山，這既極大地提振了市場信心?????♀?，又體現(xiàn)了 PPP優(yōu)化配置資源的屬性。

2017 年 9 月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出 ：“鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目??，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。”從經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展角度而言，民企參與 PPP 項(xiàng)目能夠有效促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系持續(xù)健康發(fā)展??，有利于深化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革2??。

《季報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，我國 PPP 項(xiàng)目民營企業(yè)的參與率持續(xù)穩(wěn)定增長?????????，隨著五位一體制度的不斷完善??，管理庫對(duì) PPP 項(xiàng)目兩評(píng)一案??、采購文件規(guī)范性審核加強(qiáng)?????♀??????，民間資本參與 PPP 項(xiàng)目將獲得更加公平????、規(guī)范、開放的市場環(huán)境，民間資本已然成為 PPP 項(xiàng)目投資的堅(jiān)實(shí)力量。

財(cái)政部示范項(xiàng)目的市場認(rèn)可度高，投資收益預(yù)期樂觀，民營企業(yè)的參與度就高???????。作為充分參與市場競爭的主體，民營企業(yè)形成了提供高質(zhì)量建設(shè)、高效運(yùn)營和有效維護(hù)的能力，民企積極參與 PPP 項(xiàng)目能夠結(jié)合政府和社會(huì)資本兩者的優(yōu)勢(shì)，真正發(fā)揮PPP 模式撬動(dòng)優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施的作用，同時(shí)能有效降低政府部門和國企部門杠桿率。因此，隨著我國 PPP 事業(yè)的深入推進(jìn)???????，PPP 模式在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮的作用????，也會(huì)越來越重要??。

助力扶貧 改善民生

十八大以來，中央各部委不斷發(fā)文要求項(xiàng)目各類社會(huì)資本開放包括養(yǎng)老、教育??、醫(yī)療等基本公共服務(wù)市場??，支持在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)推廣和使用 PPP模式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)????。各級(jí)人民政府利用社會(huì)資本力量推進(jìn)民生項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營所取得的進(jìn)展亦在本《季報(bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得到了體現(xiàn)。

《季報(bào)》顯示，2018 年 3 月末公共服務(wù)領(lǐng)域累計(jì)項(xiàng)目總數(shù) 1349 個(gè)??，占管理庫的 18.2％??，其中教育領(lǐng)域 358 個(gè)???♀?、旅游領(lǐng)域 327 個(gè)???????、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域 252 個(gè) ；累計(jì)投資額 12084 億元????，占管理庫的10.5％，其中旅游領(lǐng)域 4733 億元、教育領(lǐng)域2142億元、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域1855億元。

在文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老?????♂?、教育???????、旅游等基本公共服務(wù)領(lǐng)域?????♀?，各級(jí)人民政府有保證基本建設(shè)的責(zé)任??，但由于上述領(lǐng)域存在運(yùn)營管理能力相對(duì)較弱、盈利性低的問題，需要有很強(qiáng)運(yùn)營能力和豐富運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的民營企業(yè)在內(nèi)的各類社會(huì)資本，而以引入各類型社會(huì)資本積極參與提供公共服務(wù)的 PPP 模式正是促成雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的有效工具，各級(jí)政府以少量的資金或資源對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，使得相關(guān)項(xiàng)目的投資具有經(jīng)濟(jì)上的可行性?????♂?，進(jìn)而增加基本公共服務(wù)的供給???，同時(shí)通過激勵(lì)相容的績效考核機(jī)制，驅(qū)動(dòng)社會(huì)資本不斷的在運(yùn)營中提質(zhì)增效，促進(jìn)我國民生事業(yè)進(jìn)一步改善??。

綠色低碳 打贏生態(tài)環(huán)境攻堅(jiān)戰(zhàn)

黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”??，全面建設(shè)“美麗中國”。2018年人大《政府工作報(bào)告》明確提出，“鞏固藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)成果，深入推進(jìn)水????、土壤污染防治”，“深入推進(jìn)教育、文化、體育等改革???，充分釋放社會(huì)領(lǐng)域巨大發(fā)展?jié)摿?rdquo;，“支持社會(huì)力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化????、體育等服務(wù)供給”。

通過對(duì)財(cái)政部 PPP 綜合信息平臺(tái)涵蓋的 19 個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行分析??????，位列其中的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、教育、科技、文化??、養(yǎng)老????、醫(yī)療、林業(yè)、旅游，以及更加細(xì)分的公共交通、供排水????、可再生能源等多個(gè)領(lǐng)域的 PPP 項(xiàng)目，均對(duì)污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化起到較好的支持作用。

《季報(bào)》顯示??，在不規(guī)范項(xiàng)目被清理的前提下，一季度基本公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目繼續(xù)增長????♂?，投資額新增875 億元???????，污染防治與綠色低碳項(xiàng)目新增 23 個(gè)????，投資額 443 億元。截至一季度，累計(jì)污染防治與綠色低碳項(xiàng)目 4002 個(gè)、投資額 4.1 萬億元???????，分別占管理庫的53.9％?????♀?、35.9％，項(xiàng)目個(gè)數(shù)與投資額均占據(jù)較高比重。

水??、土壤、大氣一直是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。其中，污水處理及固體廢棄物??、垃圾分類處置屬于強(qiáng)制應(yīng)用 PPP 的領(lǐng)域??，市場化程度較高 ?????♀?????；土壤、大氣治理由于投資體量巨大，單純依靠政府直接投資效果有限，目前也已在積極探索 PPP 的應(yīng)用????，未來污染防治必將是 PPP 應(yīng)用持續(xù)增長的重點(diǎn)領(lǐng)域。

為實(shí)現(xiàn)“美麗中國”這一宏偉目標(biāo)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局??、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)??，低碳化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整正穩(wěn)步推進(jìn)，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重逐步提升。教育??、科技、文化、養(yǎng)老??、醫(yī)療、旅游等領(lǐng)域具備較強(qiáng)的“剛需”和使用者付費(fèi)屬性，推廣 PPP應(yīng)用既有利于降低政府財(cái)政直接支出??，又可有效緩解“不平衡不充分”矛盾。

建設(shè)“美麗中國”為污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化提供了廣闊的市場空間， 作為“緩解矛盾”與“支持社會(huì)力量”橋梁紐帶作用的 PPP，在貫徹發(fā)展新時(shí)代特色社會(huì)主義的基礎(chǔ)上，有望為我國打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、創(chuàng)新社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式做出重要貢獻(xiàn)??。