城投公司快速擴(kuò)張的原因可歸為以下三個主要方面：

1、財政體制

地方政府的財政機(jī)會主義偏好導(dǎo)致了城投公司的大量出現(xiàn)。一是1994年分稅制改革造成地方政府財權(quán)（缺乏主體稅種?????♂?，財力保障不足）與事權(quán)不對稱，而且政府職能和支出責(zé)任還呈現(xiàn)出層層下移的趨勢，這是導(dǎo)致城投公司大量涌現(xiàn)的根本原因?????；二是地方官員績效考評制度是導(dǎo)致融資平臺大量使用的加速器??。

2、銀行

商業(yè)銀行發(fā)放城投公司貸款可以得到多項(xiàng)利益：一是增效益，為城投公司大規(guī)模融資可以帶來利潤和自身績效的增加；二是增影響，支持政府投資項(xiàng)目建設(shè)可以彰顯銀行的社會責(zé)任，有利于維護(hù)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系???♂??????♂?；三是低風(fēng)險?????♂????，銀行認(rèn)為有地方政府的“財政兜底”??，城投公司貸款的風(fēng)險較低。

3、地方政府

改革開放以來，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政策指導(dǎo)下，財政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵和地方官員的政治晉升博弈，成為促使地方政府為促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長而競爭的主要原因。在工業(yè)化?????♀?、城市化進(jìn)程中，道路交通、電力通訊、市政建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)????????????，以及其他重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目（包括民生投資項(xiàng)目）成為推動地方經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。地方政府財政收入不足以滿足地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與投入的需求。但是，地方政府不能直接發(fā)債，所以就只能通過城投公司融資增加基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)????。城投公司被作為地方政府舉債的最佳代理人，變相舉債完成政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性服務(wù)供給方面的責(zé)任，解決政府投資的缺口??。

市場化改革的核心

迅速膨脹的債務(wù)規(guī)模、不合理的信貸結(jié)構(gòu)??、地方政府擔(dān)保行為的規(guī)范等問題使地方債務(wù)成為一個國民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的重大風(fēng)險點(diǎn)。為積極防范潛在的財政風(fēng)險??，國家先后出臺系列文件，加強(qiáng)對城投公司的監(jiān)管，以規(guī)避地方政府債務(wù)危機(jī)。

2010年6月,《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2012〕19號)頒發(fā)，明確要求地方各級政府要對融資平臺公司（城投公司）債務(wù)進(jìn)行一次全面清理??，并按照分類管理??、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題；加強(qiáng)對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理?；堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

2012年3月???，政府工作報告提出?????????，進(jìn)一步清理規(guī)范地方政府融資平臺公司??????????????????。堅(jiān)決禁止各級政府以各種形式違規(guī)擔(dān)保、承諾。同時??，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理。

2012年11月15日, 國土部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）要求：加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)管理、合理確定儲備土地規(guī)模與結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)儲備土地前期開發(fā)管理、加強(qiáng)土地收儲及管護(hù)工作、規(guī)范土地儲備融資行為和嚴(yán)格土地儲備資金管理??。

2012年12月31日????，財政部??、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合頒布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)〔2012〕463號)，明確提出了“十六個不得”的要求????。其中，有“九個不得”是針對地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體提出的；“七個不得”是針對地方政府融資平臺提出的?????。

2013年4月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕10號）?????♀?，要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風(fēng)險、明晰職責(zé)為重點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)地方政府融資平臺貸款風(fēng)險管控。

2014年9月21日??，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2012〕43號)頒發(fā)，明確要求加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制?????♂?：賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限????，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，推廣使用政府與社會資本合作模式??。

前述政策??，通過嚴(yán)控城投公司的注資行為，剝離城投公司土地儲備職責(zé)??，提高城投債發(fā)行門檻等方式，促進(jìn)城投公司融資平臺功能的剝離?????♀?，并最終實(shí)現(xiàn)城投公司的市場化改革。

轉(zhuǎn)型與重新定位

在十八屆三中全會所要求的市場化改革導(dǎo)向下，城投公司需要進(jìn)行市場化改革，以減少運(yùn)營風(fēng)險，并提高運(yùn)營效率。城投公司要充分利用公共資源的資本屬性，堅(jiān)持市場化運(yùn)作方向????、以管資本為核心、遵循“投、融??、用???♀?、管、還”一體化的原則，按照“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險”的要求，規(guī)范政府與城投公司的法律關(guān)系????，保證公司責(zé)??、權(quán)、利統(tǒng)一，有效防范政府金融風(fēng)險??。

從當(dāng)前國家的政策導(dǎo)向來看，為了規(guī)避地方政府債務(wù)危機(jī)問題，大力推行PPP模式。但是??????，由于基礎(chǔ)設(shè)施和共服務(wù)項(xiàng)目本身的建設(shè)規(guī)模巨大??、周期長???????、收益低、建設(shè)與運(yùn)營的專業(yè)性?????♂?、政府信用的薄弱，普通的社會資本其實(shí)無力也不大敢大規(guī)模進(jìn)入這一領(lǐng)域??。不過，這方面的實(shí)際需求又是非常大，所以最終的PPP項(xiàng)目中的社會資本大多還是國有企業(yè)，包括城投公司?；因?yàn)閲衅髽I(yè)與政府之間具有天然的信任，也擁有相應(yīng)的財力、建設(shè)與運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。對于城投公司來說????，它只是去除了政府信用的直接背書，但因?yàn)槭菄衅髽I(yè)??，并擁有相關(guān)的能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流或獲得財政補(bǔ)貼的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?????♀?????，所以仍具有較強(qiáng)的融資能力??。

城投公司原本的任務(wù)就是為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)融資，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施較為熟悉???。事實(shí)上??，為了做大做強(qiáng)城投公司，提升城投公司的融資能力，許多城市已經(jīng)把公用企事業(yè)單位的資產(chǎn)納入城投公司????，比如自來水公司??、公交公司??、熱力公司??，燃?xì)夤镜?，并取得了很好的效果。在剝離其原有的政府融資功能后，PPP機(jī)制下的城市公共資源的投資運(yùn)營將是城投公司構(gòu)建可持續(xù)的業(yè)務(wù)體系的不二選擇??。

城市公共資源是指具有公共物品性質(zhì)、由城市政府擁有或控制的資源，其存在形態(tài)和受益范圍限于城市地域空間。典型的城市公共資源包括城市公共基礎(chǔ)設(shè)施??、城市公用事業(yè)????、城市空間等有形資源，以及由有形資源所衍生的無形資源。根據(jù)公共品性質(zhì)的強(qiáng)弱??、項(xiàng)目有無收益性、能不能進(jìn)行市場化經(jīng)營的特征????，把城市公共資源分為三大類：非經(jīng)營性項(xiàng)目??、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目?????♀?、經(jīng)營性項(xiàng)目。

非經(jīng)營性項(xiàng)目提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有顯著的公共產(chǎn)品特征，公益性突出，企業(yè)難以按照市場經(jīng)濟(jì)主體追求利潤最大化的要求進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營和管理，其建設(shè)發(fā)展和經(jīng)營以追求社會效益、環(huán)境效益為主要目標(biāo)，包括污水收集管網(wǎng)和污水處理廠、垃圾糞便無害化處理廠站、敞開式城市道路???????♂?、照明、公園??、城市公共綠地等????。對于這類項(xiàng)目，城投公司可以通過政府購買服務(wù)的模式，參與經(jīng)營與管理??????。

準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有明顯的非選擇性或常規(guī)下的不可替代性?????????♀?，或者具有強(qiáng)烈的整體協(xié)調(diào)要求而形成自然壟斷，包括供水管網(wǎng)????、集中輸配氣管網(wǎng)??、集中供熱管網(wǎng)、地鐵、輕軌的軌道基礎(chǔ)?????、快速和大運(yùn)量公共交通等。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目具有可收費(fèi)機(jī)制，可以通過設(shè)立收費(fèi)等方式取得收入??，但是該類型項(xiàng)目的產(chǎn)品是影響很大的生活必需品，政府出于全社會福利最大化的觀念，可能使收費(fèi)的價格低于成本價格，使得該類型項(xiàng)目不一定能夠無法回收成本，附帶有部分公益性??。對于這類項(xiàng)目，城投公司可以在政府提供充分的可行性缺口補(bǔ)助后??，參與經(jīng)營與管理?????。

經(jīng)營性項(xiàng)目提供的產(chǎn)品和服務(wù)可選擇性相對較大，對它的消費(fèi)是競爭性的，技術(shù)上實(shí)現(xiàn)排他是完全可以的。只要開放投資許可，市場會按照供需平衡法則提供產(chǎn)品和服務(wù)???????，并可以通過收費(fèi)進(jìn)行。當(dāng)然此類項(xiàng)目都具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)和供給彈性較弱的特點(diǎn)???????????。這類項(xiàng)目包括資源壟斷性較強(qiáng)的水、氣??、熱的源頭設(shè)施，中小運(yùn)量的公共交通等????♀?。這類項(xiàng)目是城投公司應(yīng)積極爭取負(fù)責(zé)投資和運(yùn)營。

對于城投公司來說，它其實(shí)是政府的另外一個手，盡管在某些時候會產(chǎn)生一些較大的風(fēng)險，但畢竟是可以為政府所用并且可靠，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)??，同時也可以擴(kuò)大投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展??。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)明顯放緩增長的情況下，原來對城投公司的嚴(yán)控政策已經(jīng)放松，但需以市場化的方式與政府合作，以市場化的方式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營，并提供相關(guān)的服務(wù)??。

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