一、項(xiàng)目籌備階段

公司副總經(jīng)理譚志國對彌勒市政府及相關(guān)部門開展了PPP模式的專題培訓(xùn)??，幫助彌勒市政府及相關(guān)部門深入理解PPP的內(nèi)涵和運(yùn)作模式，為項(xiàng)目的順利推動打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)???????。

二、項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備階段

項(xiàng)目組首先對彌勒市財(cái)政局、彌勒市發(fā)改委、彌勒市國土資源局、彌勒市旅游發(fā)展委員會進(jìn)行了多輪訪談??，深入了解彌勒市政府對項(xiàng)目的規(guī)劃與愿景。隨后??，項(xiàng)目組拜訪了國家開發(fā)銀行云南省分行，明確了其對PPP項(xiàng)目的融資要求??。接著，項(xiàng)目組在整合政府與國家開發(fā)銀行要求的基礎(chǔ)上與潛在社會資本展開溝通，了解社會資本對該項(xiàng)目的設(shè)想、顧慮和訴求?????♀????。最后結(jié)合大量實(shí)地調(diào)研與資料查閱???????，項(xiàng)目組完成了該項(xiàng)目的財(cái)政承受能力評價(jià)報(bào)告???????、物有所值評價(jià)報(bào)告和實(shí)施方案????????。

三、項(xiàng)目執(zhí)行階段

項(xiàng)目組與彌勒市政府及相關(guān)部門通過多輪討論??，比較了多種采購方式的利弊，結(jié)合本項(xiàng)目收入不確定性較高、維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等特點(diǎn)，最終確定采用競爭性磋商方式選擇社會資本??。本項(xiàng)目采用政府和社會資本直接合作的模式??，即不再成立單獨(dú)的項(xiàng)目公司，在合同編寫時直接將社會資本作為PPP協(xié)議的乙方??。

從項(xiàng)目的籌備階段一直到項(xiàng)目的執(zhí)行階段??，項(xiàng)目組在結(jié)合政府???♂?、社會資本、銀行三方意愿和訴求的基礎(chǔ)上，摸索、完成了項(xiàng)目的實(shí)施方案和合同編輯，并促使項(xiàng)目成功入選2015年財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。

一、紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目實(shí)施PPP模式，存在以下難點(diǎn)

一是土地使用權(quán)問題。在項(xiàng)目PPP咨詢過程中，政府與社會資本就土地使用權(quán)歸屬問題出現(xiàn)了分歧????。在以往的PPP項(xiàng)目中，土地使用權(quán)在合作期內(nèi)將劃撥給項(xiàng)目公司或者社會資本，以便于項(xiàng)目順利開展建設(shè)工作????。但是本項(xiàng)目中，考慮到相關(guān)利益帶來的風(fēng)險(xiǎn)，政府不主張將土地劃撥給社會資本，這為項(xiàng)目的后續(xù)推進(jìn)造成了障礙。

為應(yīng)對此問題，項(xiàng)目組創(chuàng)造性地采用了雙業(yè)主的模式??????。政府和社會資本共同成為紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目的業(yè)主方。此模式與以往PPP項(xiàng)目只有單一業(yè)主方的模式存在很多的不同??。采用此模式，政府在項(xiàng)目建設(shè)??、運(yùn)營和維護(hù)的過程中擁有了更多的話語權(quán)，以能夠確保該P(yáng)PP項(xiàng)目在彌勒市建設(shè)旅游強(qiáng)市中發(fā)揮預(yù)期作用?????。當(dāng)涉及社會資本不具備施工能力的項(xiàng)目時??，社會資本可以通過招標(biāo)的方式確定施工方，完成其在項(xiàng)目建設(shè)過程中所承擔(dān)的責(zé)任。

二是經(jīng)濟(jì)效益的測算問題。紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目作為準(zhǔn)公益性的旅游建設(shè)項(xiàng)目，為使其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要估算項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，明確項(xiàng)目的收入狀況和運(yùn)維費(fèi)用。該項(xiàng)目的收入主要來自停車場收費(fèi)、廣告位租賃費(fèi)????、游客中心租賃費(fèi)等。彌勒市政府沒有運(yùn)營相關(guān)準(zhǔn)公益性旅游項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，在如何確定停車場收費(fèi)規(guī)模與單價(jià)、廣告牌的數(shù)量與收費(fèi)模式、項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)費(fèi)用方面存在著很大困難。

為解決相關(guān)問題，項(xiàng)目組首先調(diào)研了彌勒市及周邊城市的旅游建設(shè)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收入情況，包括蒙自市南湖公園?????♀?、大理市海舌生態(tài)園、大理市洱源西湖國家濕地公園????、彌勒市慶來公園等。在此基礎(chǔ)上??，項(xiàng)目組與項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位就項(xiàng)目中停車場規(guī)模、廣告牌布局和數(shù)量等問題進(jìn)行了深入探討，在保障項(xiàng)目旅游觀光品質(zhì)與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的前提下，確定了合理的停車場規(guī)模與廣告牌數(shù)量。結(jié)合當(dāng)?shù)芈每土髁颗c物價(jià)水平等客觀經(jīng)濟(jì)因素??????，對項(xiàng)目的可經(jīng)營性收入進(jìn)行了估算??。

隨后，項(xiàng)目組調(diào)研了湖園生態(tài)園，深入研究當(dāng)?shù)芈糜谓ㄔO(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)的基本費(fèi)用，并借鑒了長三角地區(qū)的鏡湖國家城市濕地公園、杭州灣國家濕地公園等旅游建設(shè)項(xiàng)目的先進(jìn)管理模式，制定了激勵型政府可行性缺口補(bǔ)償模式。以當(dāng)?shù)厮璧幕具\(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用為基準(zhǔn)，激勵措施與補(bǔ)貼方式聯(lián)動??????♀?。該模式既合理確保了項(xiàng)目運(yùn)營與維護(hù)所需的基本費(fèi)用，又能積極調(diào)動社會資本提高該P(yáng)PP項(xiàng)目運(yùn)營與維護(hù)效率??????。

三是項(xiàng)目的績效考核問題????????????。績效考核機(jī)制具有重要的“反饋調(diào)節(jié)”功能??，能夠加強(qiáng)政府對社會資本進(jìn)行監(jiān)管，提升PPP項(xiàng)目運(yùn)作效率????，提高PPP項(xiàng)目公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量??，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但是由于國家對濕地沒有統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)?????♀?，在行業(yè)中也沒有典型的濕地考核案例????，這給紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目的績效考核造成很大困難??。

項(xiàng)目組調(diào)研了杭州市西溪國家濕地公園、北京市翠湖濕地公園等項(xiàng)目，借鑒其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)??，制定了項(xiàng)目的管理標(biāo)準(zhǔn)及考核評分細(xì)則。通過細(xì)則，項(xiàng)目組為該P(yáng)PP項(xiàng)目建立績效考核機(jī)制???????♀?，并將績效考核機(jī)制與政府提供可行性缺口補(bǔ)償相結(jié)合???，提高該P(yáng)PP項(xiàng)目管理、運(yùn)營和維護(hù)效率。

二??、紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目PPP咨詢的主要創(chuàng)新點(diǎn)

1??、社會資本的選擇

在PPP項(xiàng)目中，一般通過項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的要求來確定適合于該項(xiàng)目的社會資本???♀?。但是紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)來確定社會資本。該旅游建設(shè)項(xiàng)目涉及園林????、市政道路、橋梁改造??、室外排水等多項(xiàng)不同類型工程組成??，若按項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的要求來確定社會資本，不僅難以操作???????????????，還會提高項(xiàng)目建設(shè)成本。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)??，項(xiàng)目周圍的房地產(chǎn)開發(fā)商對提升該項(xiàng)目服務(wù)品質(zhì)具備明確的利益相關(guān)性??。開發(fā)商雖然不具有完備的施工經(jīng)驗(yàn)，但是具有豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)與后期物業(yè)維護(hù)經(jīng)驗(yàn)，這有利于本項(xiàng)目的長期維護(hù)和運(yùn)營。因此選擇開發(fā)商作為項(xiàng)目的利益相關(guān)者即項(xiàng)目的社會資本???????。另外??，作為受該P(yáng)PP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效應(yīng)外溢的受益者，項(xiàng)目利益相關(guān)者對該P(yáng)PP項(xiàng)目收益要求較低，這可以減少政府的可行性缺口補(bǔ)償支出，減輕彌勒市財(cái)政壓力。

2、引入政策性銀行

一般PPP項(xiàng)目的社會資本招商事宜????，咨詢中介機(jī)構(gòu)并不參與。在本案例中?????♂?，項(xiàng)目組在項(xiàng)目的識別和準(zhǔn)備階段，對中西部地區(qū)進(jìn)行了市場測試，發(fā)現(xiàn)潛在的社會資本普遍存在較大的資金壓力?????♀??？紤]到PPP項(xiàng)目存在投資金額大、回收期長等特點(diǎn)?，為確保該P(yáng)PP項(xiàng)目的順利推進(jìn)，項(xiàng)目組在該P(yáng)PP項(xiàng)目的識別和準(zhǔn)備階段，拜訪了國家開發(fā)銀行云南省分行?，與國開行進(jìn)行多輪溝通與協(xié)商??，了解國開行對社會資本的要求。在編制招標(biāo)文件時，項(xiàng)目組借鑒了國家開發(fā)銀行所提出要求??，制定了項(xiàng)目合作的邊界條件??，為項(xiàng)目后續(xù)債權(quán)融資鋪平了道路。

該創(chuàng)新方式旨在PPP項(xiàng)目中引入政策性銀行，降低項(xiàng)目融資成本???????。以國家開發(fā)銀行為例，其自身定位并不以營利為目的?，而是配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策或經(jīng)濟(jì)意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)為特定項(xiàng)目直接或間接提供資金扶持的銀行????。由于PPP是獲得國家大力支持的，推進(jìn)政府與社會資本合作的重要模式?????♀?，符合國家開發(fā)銀行的定位????。同時將政策性銀行引入PPP項(xiàng)目中??，能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目獲得期限較長?????♀?、利率較低的資金支持，緩解社會資本的資金壓力???????????，有利于PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)落地和穩(wěn)健推進(jìn)??。

3??、準(zhǔn)公益性公園運(yùn)作模式

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目是向公眾無償提供公共服務(wù)，僅向特定對象收取費(fèi)用的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。通過向特定對象收費(fèi)以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)運(yùn)營性????，是本次PPP項(xiàng)目的另一項(xiàng)重大創(chuàng)新。以地下停車庫為例，項(xiàng)目組響應(yīng)國家建立綠色節(jié)約型社會的號召，在認(rèn)真調(diào)研各地公園的運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，提出了建立地下停車庫方案。建立地下停車庫??，不僅能夠?yàn)樵擁?xiàng)目提供收益??????????♂?，而且能夠緩解景區(qū)交通擁堵狀況，提升該P(yáng)PP項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量。

通過在準(zhǔn)公益型景區(qū)引入了地下車庫停車服務(wù)、廣告牌租賃服務(wù)和游客中心租賃服務(wù)等，為該P(yáng)PP項(xiàng)目帶來經(jīng)濟(jì)效益????????，為景區(qū)的運(yùn)營和維護(hù)提供資金支持，降低了政府的資金壓力。這種創(chuàng)新為運(yùn)營準(zhǔn)公益性PPP的運(yùn)營方式提供了借鑒???♂???。

一、讓政府真正了解PPP??，是啟動PPP咨詢的前提

政府作為公共資源的擁有者和PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者、履約者????，在整個PPP項(xiàng)目進(jìn)行的過程中扮演著舉足輕重的作用??。為了確保PPP項(xiàng)目始終沿著正確的道路推進(jìn)，在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段??，項(xiàng)目組與政府各部門進(jìn)行充分交流??，協(xié)助其了解PPP真正含義，明確PPP項(xiàng)目運(yùn)作中政府所應(yīng)該扮演的角色，認(rèn)識到PPP是“一次婚姻，而不是一場婚禮”。

二??、充分調(diào)研行業(yè)現(xiàn)狀，是做好PPP咨詢的基礎(chǔ)

咨詢公司需要認(rèn)真調(diào)研該P(yáng)PP項(xiàng)目的所處的行業(yè)狀況，了解該行業(yè)的主要運(yùn)作模式、行業(yè)的主要法律法規(guī)，調(diào)研行業(yè)中的示范項(xiàng)目。對該P(yáng)PP項(xiàng)目所處行業(yè)的狀況了解和把握，能夠有利于咨詢公司構(gòu)建PPP項(xiàng)目總體框架，同時為PPP項(xiàng)目實(shí)施方案制定中可能遇到的難點(diǎn)提供解決思路。

在本項(xiàng)目中????，項(xiàng)目組通過調(diào)研同行業(yè)中其他旅游建設(shè)項(xiàng)目，為解決項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益測算、建立績效考核機(jī)制以及如何運(yùn)營準(zhǔn)公益性旅游建設(shè)項(xiàng)目等問題，找到了思路。同時，借鑒行業(yè)中其他PPP項(xiàng)目的模式????，也幫助項(xiàng)目組構(gòu)建了該項(xiàng)目的初步交易結(jié)構(gòu)和合同基本框架??。

三??、與政府和社會資本充分溝通，是政府和社會資本盡快合作的關(guān)鍵

政府和社會資本作為PPP項(xiàng)目的兩大參與者，是決定PPP項(xiàng)目最終成敗的關(guān)鍵因素。咨詢公司應(yīng)當(dāng)與政府和社會資本建立暢通的溝通渠道，及時充分了解政府與社會資本的訴求，并以此為基礎(chǔ)編寫PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議????，這是提高政府與社會資本對咨詢公司的滿意度的關(guān)鍵。

在編寫紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目的實(shí)施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議時，項(xiàng)目組與彌勒市政府的相關(guān)部門進(jìn)行了多輪溝通????????，在充分了解政府對該項(xiàng)目的構(gòu)想和訴求基礎(chǔ)上初步形成該項(xiàng)目的實(shí)施方案??、合作協(xié)議和出資協(xié)議。與此同時，項(xiàng)目組與潛在社會資本方就PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案??、合作協(xié)議和出資協(xié)議的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行了多次討論??，認(rèn)真聽取社會資本方的建議，不斷的完善PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議??，也使彩神ll公司更加深刻??、具體??、全面的了解該P(yáng)PP項(xiàng)目的組成、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等問題。項(xiàng)目組在與政府和社會資本的充分溝通合作的基礎(chǔ)上????，使最終形成的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案?????♂?、合作協(xié)議等獲得了各方的高度評價(jià)，并成功入選2015年財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目???????。

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