當前，我國經(jīng)濟下行壓力加大????，以營改增為代表的減稅政策大力推進??。截至5月29日，2016年各地地方債發(fā)行規(guī)模已達23887億元。日前，財政部有關(guān)負責人也就政府債務(wù)熱點問題回應(yīng)了社會關(guān)切。在此背景之下，地方債如何把握好發(fā)行節(jié)奏??、實現(xiàn)風險防控、促進經(jīng)濟增長??？

地方債加快發(fā)行

2016年，我國繼續(xù)實施積極的財政政策?，其中一個重要舉措就是適度擴大財政赤字規(guī)模。根據(jù)全國人大通過的預(yù)算??，2016年全國財政赤字安排21800億元，比2015年增加5600億元，赤字率為3%。

地方政府的一般債券和專項債券相加，今年新增地方債規(guī)模為1.18萬億元。此外??，今年各地還繼續(xù)發(fā)行置換債券。國內(nèi)評級機構(gòu)中債資信預(yù)計???????，2016年地方政府置換債與新增債發(fā)行量在6萬億元左右?????♀?。相比2015年地方政府發(fā)行地方債3.8萬億元，今年的發(fā)行規(guī)模體現(xiàn)了實施積極財政政策的要求??。

面對經(jīng)濟下行壓力，積極財政政策需加力增效??，各省份加快發(fā)行地方債，進度明顯快于去年???♀???。財政部有關(guān)負責人強調(diào)，總體來看??，我國政府債務(wù)仍有一定舉債空間；為落實中央“去杠桿”的改革任務(wù)????，政府可以階段性加杠桿??，支持企業(yè)逐步“去杠桿”。

“各地通過發(fā)行地方債籌集資金，投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，擴大政府支出，是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的重要措施??，有效發(fā)揮了積極財政政策的功能。”上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院院長胡怡建表示。

從2015年地方債“新政”實施以來的情況顯示??，新增債券資金為地方穩(wěn)增長提供了有力支持。北京市人大日前審議批準了該市2016年預(yù)算調(diào)整方案顯示，北京今年新增的522億元政府債務(wù)額度已經(jīng)財政部核準，其中一般債務(wù)492億元、專項債務(wù)30億元，將全部用于城市副中心建設(shè)?????♂?、新機場建設(shè)、棚戶區(qū)改造、環(huán)境建設(shè)?????♀??????♂?、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要工程和重點工作???????，最多的一筆錢166億元將用于城市副中心棚戶區(qū)改造。

置換債券唱“主角”

發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，是依法規(guī)范存量債務(wù)管理的重要措施，對經(jīng)濟下行期間避免地方債領(lǐng)域出現(xiàn)系統(tǒng)性風險起到了關(guān)鍵作用。從今年以來已發(fā)行的地方債看??，置換債券占9成以上????????????。

“截至2015年底地方政府剩余未置換的債務(wù)規(guī)模約為11.14萬億元，需要在今明兩年進行置換。綜合來看，全年地方債發(fā)行仍將以置換債為主??????。”中債資信公用事業(yè)(2089.773, -7.72, -0.37%)一部資深分析師閆麗瓊說。

今年的發(fā)行規(guī)模和速度???????，顯示出地方對資金的較大需求。為了合理安排發(fā)行節(jié)奏????，減小對債券市場供給端的沖擊????♂?，財政部在2016年1月份發(fā)布《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》???，對置換債券發(fā)行節(jié)奏做出了規(guī)定。

此外?，為合理壓降庫款規(guī)模、提高財政資金使用效益?????♀?，財政部日前發(fā)文要求各地切實加強地方政府置換債券資金置換工作，對于已入庫的公開發(fā)行置換債券資金，原則上要在1個月內(nèi)完成?。

財政部有關(guān)負責人強調(diào)，發(fā)行地方政府債券置換非政府債券形式的存量政府債務(wù)，只是債務(wù)形式發(fā)生變化，不增加政府債務(wù)余額??，也不會增加當年財政赤字。置換債券有利于改善金融機構(gòu)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，不會產(chǎn)生隱性信貸投放?，也不會對民間資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。

“在存量債務(wù)置換方面，由于地方政府的余額規(guī)模已經(jīng)確定，可以考慮增強地方政府對置換債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和置換方式等方面的自主斟酌空間，中央政府進行宏觀監(jiān)督。”中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚說???????。

防風險不可小覷

我國將債務(wù)率不超過100%的水平作為地方政府債務(wù)的整體風險警戒線。財政部有關(guān)負責人表示，2015年我國地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行警戒值。“目前，我國地方政府債務(wù)風險總體可控??。”該負責人表示。

與此同時，受經(jīng)濟增長放緩等因素影響??，一些地區(qū)財政收入形勢嚴峻，債務(wù)規(guī)模較大、償債能力下降????，部分經(jīng)濟發(fā)展滯后的地區(qū)債務(wù)率突破了100%的警戒線。

“盡管由于經(jīng)濟下行壓力加大，對地方政府債務(wù)的容忍度有所提高??，但仍應(yīng)嚴格控制債務(wù)率???♂?，尤其要考慮地方政府財政收入下降和還本付息支出壓力加大的矛盾???????。”胡怡建說。

一些地方的債務(wù)管理仍面臨規(guī)范化的問題。比如一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔保承諾等。毫無疑問，這些情況和做法給地方債務(wù)管理帶來了一定的風險隱患。

財政部有關(guān)負責人表示?，對地方違法違規(guī)舉債或擔保以及違反規(guī)定替企業(yè)償債的，嚴格按照預(yù)算法規(guī)定追究地方政府相關(guān)負責人的責任，并向社會公開??。各省份在發(fā)行地方債的信息披露文件中??，介紹了各自加強政府債務(wù)管理、防范債務(wù)風險的政策措施。

“發(fā)行地方債要加強預(yù)決算管理1????，科學安排債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)?????♂?，同時還要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)??，加強投資效果評估??，促進投資對經(jīng)濟產(chǎn)生積極正面效果??。”胡怡建表示，對于債務(wù)率較高的地區(qū)，要通過控制項目規(guī)模??、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金，化解存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)水平。

嚴格規(guī)范地方債

目前，我國在規(guī)范地方政府債務(wù)管理方面已取得階段性成效，下一步會進一步完善各項制度??，切實規(guī)范地方政府債務(wù)管理??????，防范化解財政金融風險，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展??。

1、進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理

財政部表示，下一步，按照國務(wù)院工作部署，將抓緊完善地方政府債務(wù)管理各項制度，切實規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政金融風險，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。主要包括七大舉措：一是督促地方用好用足地方政府債券資金????，充分發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用。二是加快推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和融資，繼續(xù)發(fā)揮轉(zhuǎn)型后的企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用????。三是督促和指導(dǎo)地方嚴格落實政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，控制政府債務(wù)規(guī)模，硬化預(yù)算約束??。四是建立健全地方政府債務(wù)風險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，防范和控制風險。五是要求地方政府切實履行償債責任???，妥善處理存量債務(wù)?????♂?。六是繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，降低地方利息負擔，化解債務(wù)風險。七是加大對地方政府違法違規(guī)舉債擔保行為的懲處力度???♀???。

2、融資平臺轉(zhuǎn)型明確四大方向

推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，是落實預(yù)算法和國務(wù)院相關(guān)文件要求規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要舉措，也是2016年政府工作報告明確的一項重點任務(wù)。財政部介紹，目前正在抓緊研究相關(guān)制度辦法。總的思路：

一是在妥善處理融資平臺公司政府存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，關(guān)閉空殼類公司，推動實體類公司轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。

二是由企業(yè)承擔的公益性項目或業(yè)務(wù)，政府通過完善價格調(diào)整機制、注入資本金????、安排財政補貼???????、政府購買服務(wù)等方式予以支持?????，嚴禁安排財政資金為融資平臺公司市場化融資買單。

三是由融資平臺公司轉(zhuǎn)型的企業(yè)按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔保??☆，實現(xiàn)風險內(nèi)部化，其舉借的債務(wù)不納入政府債務(wù)。政府在出資范圍內(nèi)履行出資人職責9????，或依法承擔政府采購合同???????、政府和社會資本合作協(xié)議等約定的責任???????，不得為企業(yè)舉債承擔償還責任或提供擔保。

四是充分發(fā)揮市場的約束作用??，完善市場化退出和重組機制??，通過司法程序?qū)`約的融資平臺公司市場化債務(wù)進行處置?????♀?，阻斷風險傳導(dǎo)?????。

3???♂?、推動地方政府債券投資主體多元化

2015年以來??，財政部積極采取措施提高地方政府債券發(fā)行市場化水平，包括健全利率形成機制、強化地方政府債券信息披露機制等??。

財政部介紹，2016年印發(fā)地方政府債券發(fā)行管理????、信用評級、信息披露等相關(guān)制度辦法，強調(diào)債券發(fā)行應(yīng)遵循市場化原則，要求發(fā)行主體嚴格按照政府信息公開和債券市場監(jiān)管有關(guān)規(guī)定披露債券信息、財政狀況、債務(wù)余額????、債務(wù)限額等。

此外，積極推動地方政府債券投資主體多元化。鼓勵具備條件的地區(qū)在上海等自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，吸引外資法人金融機構(gòu)參加債券承銷團試點。研究探索面向社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金等機構(gòu)投資者發(fā)行地方政府債券??????。

財政部表示，今后將繼續(xù)完善地方政府債券發(fā)行定價、信息披露等機制????，建立健全地方政府信用評級制度，逐步細化債券信息披露內(nèi)容??，提高債券發(fā)行定價市場化水平。

4???♀?、嚴懲違規(guī) 舉債擔保

管好地方債，應(yīng)疏堵結(jié)合??，既要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制?????，又要強化對違法違規(guī)舉債的懲處力度?????♀?。

新修訂的預(yù)算法實施以后，財政部積極采取措施，加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管???♂??????，要求各地嚴格在批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉債????，不得在限額之外通過企業(yè)舉借政府債務(wù)??，并及時制止一些市縣政府違法違規(guī)為企業(yè)舉債提供擔保承諾的行為。

財政部介紹，2016年??，針對當前反映部分地方為銀行貸款等項目違規(guī)提供擔保承諾或回購的情況，財政部組織力量開展調(diào)查核實?????♀?，及時與有關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)??，督促相關(guān)金融機構(gòu)依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)??，同時要求地方不得在批準的限額之外變相舉借政府債務(wù)。并表示?????♀?，今后將會同有關(guān)部門繼續(xù)加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督??。對地方違法違規(guī)舉債或擔保以及違反規(guī)定替企業(yè)償債的????，嚴格按照預(yù)算法規(guī)定追究地方政府相關(guān)負責人的責任，并向社會公開????。

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