自2014年財(cái)政部大力推廣PPP模式以來(lái)，大家對(duì)PPP模式及其各環(huán)節(jié)和相關(guān)指導(dǎo)性文件都已經(jīng)有了深入的了解??，但涉及到土地環(huán)節(jié)的相關(guān)法律問(wèn)題在實(shí)際操作過(guò)程中還存在各種爭(zhēng)議；本文依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件就PPP模式中涉及到的土地問(wèn)題展開了討論??，分別從土地的分類、權(quán)屬問(wèn)題、使用期限和取得方式四個(gè)部分進(jìn)行了深入的說(shuō)明。

土地的分類有哪些？

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)試行<土地分類>的通知》，我國(guó)土地可分為三個(gè)層級(jí)?????♂?，第一層級(jí)包含三個(gè)分類??????，第二層級(jí)包含15個(gè)分類，第三層級(jí)包含71個(gè)分類????。第一層級(jí)的三大類分別為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地???????。第二層級(jí)根據(jù)第一層級(jí)細(xì)分而得???????♂?，分別為?????♀?：耕地、園地、林地??、牧草地和其他農(nóng)用地，商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、公共建設(shè)用地、公共建筑用地、住宅用地??????、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地和特殊用地，以及未利用地和其他用地????????，F(xiàn)行PPP模式所涉及的土地大部分為建設(shè)用地??，少部分為農(nóng)用地，實(shí)際操作過(guò)程中可能出現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等情況。

土地的權(quán)屬問(wèn)題怎么劃分?????????？

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定“下列土地屬于全民所有及國(guó)家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收??、征購(gòu)為國(guó)有的土地????；（三）國(guó)家依法征收的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地??、荒地??、灘涂及其他土地????；……”現(xiàn)在大部分PPP項(xiàng)目涉及的土地都是國(guó)家所有???????，在實(shí)際操作過(guò)程中需要注意國(guó)有土地使用權(quán)的權(quán)屬轉(zhuǎn)化和歸宿問(wèn)題?。

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十九條明確規(guī)定“國(guó)有土地的有償使用方式包括：（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓秘?；（二）國(guó)有土地租賃；（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條規(guī)定“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)????，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地???????；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地……”所以，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域的土地可以采用出讓?????♂?、租賃等有償使用方式獲得???♀?，也可以通過(guò)無(wú)償劃撥方式取得。

《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》提出“（一）在涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域和對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地；（二）對(duì)于自然壟斷的行業(yè)????、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及自主產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)??，……主要采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)和國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式配置土地；（三）對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)?????♂?，應(yīng)該堅(jiān)持以出讓???????♂?、租賃等方式配置土地；（四）對(duì)承擔(dān)國(guó)家計(jì)劃內(nèi)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)，原劃撥土地可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可以作價(jià)出資（入股）方式向企業(yè)注入土地資產(chǎn)。”需注意的是，除道路、港口??、橋梁、石油、礦產(chǎn)、煤炭、鐵路??????、航空、電氣、燃?xì)?????♀?、自來(lái)水、電信（網(wǎng)絡(luò)）、郵政等屬壟斷性行業(yè)外?????♂?，其余屬一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)；所以，教育、醫(yī)療????、養(yǎng)老等領(lǐng)域，建議采用出讓、租賃等有償使用土地的方式??。

土地使用權(quán)的期限有多久????？

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十七條規(guī)定“臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定和用途使用土地，而不得修建永久性建筑物”,“臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年?????。”所以??，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中涉及到項(xiàng)目建設(shè)臨時(shí)用地??，需注意其期限一般不超過(guò)兩年。

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)出讓的最高年限分別為：居住用地70年????，工業(yè)用地為50年，教育??、科技、文化??、衛(wèi)生體育用地為50年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地為40年，綜合或其他用地為50年????????，即涉及PPP中的土地使用權(quán)年限一般為50年??????，這一點(diǎn)與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》提到的PPP模式特許經(jīng)營(yíng)期不超過(guò)30年也是一致的。

土地使用權(quán)的取得方式是什么？

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)的出讓方式包含協(xié)議????、招標(biāo)、拍賣三種方式????。而《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》補(bǔ)充了第四種方式——掛牌。其中拍賣和掛牌均是在指定時(shí)間????、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，最后根據(jù)競(jìng)價(jià)結(jié)果確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為，但掛牌相對(duì)于拍賣時(shí)間更長(zhǎng)，出價(jià)結(jié)果有更新的可能性。

國(guó)有土地租賃是國(guó)有土地有償使用的一種方式，可以采用招標(biāo)、拍賣或者協(xié)議的方式取得。《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》提出“對(duì)因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓??????????、……企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行租賃”?????♀?，對(duì)“新增建設(shè)用地，重點(diǎn)仍應(yīng)是推行和完善國(guó)有土地出讓??，租賃只作為出讓方式的補(bǔ)充。”短期租賃一般不超過(guò)五年；長(zhǎng)期租賃不超過(guò)同類用途土地出讓的最高年限，一般而言不超過(guò)50年。

承租人通過(guò)國(guó)有土地租賃獲得的土地使用權(quán)????????，可以轉(zhuǎn)租????、轉(zhuǎn)讓或抵押???????，其中轉(zhuǎn)租的行為屬于“土地使用權(quán)出租”???♀?。土地使用權(quán)出租是土地二級(jí)??、三級(jí)市場(chǎng)的概念???????，即出租人通過(guò)劃撥?????、出讓等方式獲得土地使用權(quán)后，隨同地上建筑物、其他附著物，租賃給承租人使用。需要注意的是“房地一體”原則，即抵押、出租土地使用權(quán)，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之抵押?????????、出租??；出租??、抵押地上建筑物??、其他附著物所有權(quán)，其范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之出租、抵押。但房地一體原則也有例外????，《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》提出“地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。”《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第142條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物?????♀?、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人???????，但有相反證據(jù)證明的除外5????。”

通過(guò)引用我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件????，本文從四個(gè)方面解釋說(shuō)明了PPP模式中可能涉及到的土地問(wèn)題，但是關(guān)于土地問(wèn)題的思考和探索應(yīng)該不止于此，希望下次有機(jī)會(huì)能與大家進(jìn)一步討論學(xué)習(xí)。

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