非常感謝各位抽出今天下午的時間，今天我不會談案例方面的內容????，而是更多地想跟大家分享如何從政府或一個更宏觀的角度來看待PPP項目這個整體??。我們中國人有句古語“管中窺豹”，跳出這個局限，你可能會看到更多的東西。
我的匯報內容主要是三個方面，一個是政府的政策體系??，第二就是政府的職能角色，第三個就是政府這只手在推進PPP項目中????，未來會有哪些動作或者展望?????♂?。
政府角度淺析
我們在2014年推PPP的時候?????♂?，大家會有一個疑惑????，PPP到底要解決什么問題。一個被大家普遍接受的觀點就是它要解決融資的問題，政府沒錢了??，辦不動項目了，需要更多的資金流進來，才能推動這個事情。但我們可以往深層去想一下，有的地方是不缺錢的???????，比如北京可能不太缺錢，他也要做PPP項目???????；經濟好的地區(qū)比如浙江也要做PPP項目，出于安全和經濟因素，它需要政府支持。當政府提供交通??、醫(yī)療、教育、環(huán)保等公共服務時??，它發(fā)現自己服務設施的配套不足??，城鎮(zhèn)化的新需求他滿足不了。于是政府開始反思自己?????♂?，本該由政府提供的公共產品，能不能再找到一些社會上更有能力的人來共同提供??，通過這種方式提供的公共產品可能價更廉??，質更優(yōu)，這也是供給側改革一個很重要的點。
    政府的這種改革動作一定是觸動機制的，原來是政府自己搞投資，風險都是政府自己承擔????????????♂??，F在??，政府既然要把社會資本引進來，就要建立一個雙方的機制——利益共享????????。這是我對政府PPP項目內生性初衷的一個理解。
    PPP模式的進程始于2013年????，在四萬億投資刺激之后，投資的拉動力已經降低了，政府需要找到更有效的刺激經濟的手段，于是財政部、發(fā)改委???????，各自都啟動了一些動作。比如財政部設立了一個新部門政府和社會資本合作中心。
關于PPP文件性的內容，我就不細講了，大家都可以查到??，相關的文件非常多。其中你會發(fā)現財政部關注的內容???????，特別是2015年以前，他更關注流程改造和流程建設。對財政部來說?????♂???，PPP是一個新生的東西???????，財政部原來的財政執(zhí)行是做預算，收入和支出??，沒有做PPP?????♀?，它更關注流程的相關問題????，如《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》???????、《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》、《政府和社會資本合作項目財政可承受能力論證指引》、《PPP物有所值評價指引（試行）》????、《關于印發(fā)城市管網專項資金績效評價暫行辦法的通知》等文件都是在規(guī)范流程??。而在2015年之后，流程大體形成，財政部會更關注項目本身，這是財政的角度???????。
    那么，我們再站在發(fā)改委的角度來看一下。發(fā)改委是做什么的？是做行業(yè)管理和項目投資管理的部門，這是他的最初職責。他關注的行業(yè)非常多，如能源、基礎設施???????、養(yǎng)老等，但它的角度是不同的。我個人理解，財政部和發(fā)改委做的工作是在原有部門的工作框架下進行的，所以他們看待PPP的角度不同????。所以我們在看PPP項目的時候??，首先，要理解項目角度，因為不同方向看待同一個PPP項目的角度是不一樣的；第二，要知道PPP項目和相應管理部門的側重點分別是什么；第三，要知道他們的關注點里面有哪些是我們解決問題時所需要關心的??。
    國務院也有他自己的角度，他關注的問題是在這兩個部門之上的，負責統(tǒng)一推動的一只手，所以他的意見、政策就宏觀一些????，負責指導方向????，與財政部、發(fā)改委的角度不一樣??，下面會沿著這三個角度往下說。國務院法制辦牽頭立法????，統(tǒng)一推進PPP相關立法工作???????，很明顯，立法工作在不同部門是有側重點、有工作慣性??，有部門思維邏輯在里面的。如果不從整體出發(fā)，推動起來協(xié)調不易。最早????♂?，發(fā)改委推動的是特許經營的相關立法工作，財政后來想推進PPP立法，但推到一定程度國務院把它收上來了????，由法制辦從整個層面出發(fā)進行推進??。7月份開的會議，又對項目按照行業(yè)分類推動，發(fā)改委主要負責傳統(tǒng)六大領域的PPP項目??，財政部負責其他類型的一些項目?????♀?。
    從中??，我們可以看到政府角度的變化。其實，它背后可能還有更深的動力。我們知道，中國經濟有兩種力量支撐，一種叫做是公有資本的力量?，另外一種是民間資本???????，也就是私營經濟?????♂?。公有資本還可以細分出產業(yè)資本、金融資本等。改革的進程，經常是由產業(yè)資本?????♀?、金融資本、私營經濟體制幾個要素的關系調整，交相推進經濟的發(fā)展。比如80年代的政府投資撥改貸，通過撥改貸的形式，將金融資本要素納入政府投資體制????。后來，90年代又有一個基本建設制度的改革，對項目投資的資本金做了進一步要求和規(guī)定。近的如金融方面，10年前后針對地做了貸款新規(guī)和其他相關的規(guī)定。如果各位中有13年、14年接觸項目比較多的??，就會發(fā)現想從銀行把錢領出來更難了，因為金融管理方面的風控細化。一定程度上，政府的項目投資機制改革同金融改革出現了腳步差異?????♀?，所以項目更難領出錢來。
    那么現在的PPP模式呢，我把它理解為政府投資機制又做了一個大的變革。他對銀行的金融風控體系和債務管理體系提出一些新的挑戰(zhàn)??。現在的一些銀行和金融機構也在不斷轉變他的信貸政策和風控體系。具體地反映在??，當前銀行經常對PPP項目采取一事一議的規(guī)定????。
政府職能角色
回過來看???♂?，我們還是將關注點轉移PPP上??。那么發(fā)改、財政和政府其他相應部門怎么來推進這個事情？這是一個傳統(tǒng)的發(fā)改對于政府投資項目的一個立項管理流程。圖示這個是簡化的??，實際的流程比這個復雜得多????。發(fā)改的傳統(tǒng)立項管理集中在，項目規(guī)劃設計方案，可行性研究報告和項目建議書等。這其實從政府角度對什么叫項目做了一個規(guī)定。剛才荊博老師說了?????♀?，有的事情在謀劃過程中??，沒有經過這個程序的時候，嚴格意義上不叫項目???????，他就是一個事，政府想干這個事情???，但是他沒有進入這個體系，不叫項目?????♀?。由事情進入項目程序????，這是一個規(guī)定動作。

在這個流程圖（圖1）中我們會發(fā)現，沒有直接體現財政部門，他是隱含在接待洽談并發(fā)函征詢相關部門意見的流程里面。財政部在這個體系里面是一個征詢部門意見的角色??，和土地??、規(guī)劃??、環(huán)保部門是類似的。項目要用政府投資，需要問財政有沒有錢???????，這個項目能不能投等???????。而從財政部這張PPP項目操作流程圖中（圖2），物有所值評價、財政可承受力評估以及實施方案編制是財政部關注的重點，那這里面有沒有發(fā)改的事情呢？答案是肯定的，它參與在第一個環(huán)節(jié)中的項目發(fā)起和項目篩選里面??，因為首先它是一個項目，才能被識別，被發(fā)起，被篩選?????♂??，才能進入到后面的過程中??。這兩個部門雖然推進的都是一個事???????????，但卻完全不在一個體系里面體現。

接下來，我們從一個項目應該引入社會資本的角度來看，共分三個階段，一????，是政府篩選，政府要篩出項目來。二，是投資人和市場選擇擇優(yōu)的過程。三，是政府和社會資本的條件達成和政府監(jiān)管???????。說到PPP，我個人對PPP還有個其他的理解???????????，第一個P是posibility）???????，政府方案是拿出的一種可能接受條件而不是最終的條件；第二個P是purchase?????，通過采購流程實現市場競爭；第三個P是permit????，政府和社會資本雙方已經達成一致協(xié)議了，社會資本可以與政府簽約了。
    這里面還有三套賬??，第一是政府給出的條件，即投標文件和實施方案經過政府審批以后的政府拿出來的投標條件。第二是投資人是否能符合相應條件，這個事情政府不管，是市場競爭的一個結果，各家有各家的技術、管理和成本??，所以各家的價格都不同????。第三是簽約以后達成的唯一選出來的價格，就是最后的合同價格???。作為政府方，我理解關注的是第一和第三個點?????♂?，你能拿出什么條件來找投資人，最后你跟投資人承諾的是什么條件。而第二個點??，投資人到底賺多少錢?????♂?，是不應該由政府管的。比如社會資本的賬面收益率是6%???，但實際是9%???♂?，這是完全可以成本節(jié)約?????♀????????，管理控制做到的???????。比如一些項目的管理成本是總投的2%，有些企業(yè)完全可以做到0.5%?????，這些結余是社會資本的利潤，而不是政府應該去干預的點??。
    那政府怎么樣選擇社會資本呢？通過招標和采購平臺。招標通常是通過發(fā)改委和住建部的平臺系統(tǒng)，有公開、邀請和國際招標三種方式?????♀?。而PPP項目采購的方式，一般有五種（單一來源采購、競爭性磋商、競爭性談判???????、邀請招標、公開招標），這里就不展開說明了??。無論是招標還是采購都是為了同一個目標，即市場公平競爭，得到質優(yōu)價平的效果???????。
    總之?????♂?，政府部門選擇PPP項目進行的路徑不同，但結果是殊途同歸的。我的理解是財政部和發(fā)改委在制定政策方面，圍繞提供公共產品的這個目標導向設計不同的動作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，進行業(yè)務創(chuàng)新和流程規(guī)范????????。但因為出發(fā)的角度不同，有些流程是矛盾的?????♀?。包括立項問題??，我認為項目沒有立項的動作不叫項目?????♂?，進不了流程。我們現在看到的一些項目庫，有發(fā)改委的也有財政部的??，我希望將來這些庫能夠互通，實現一個更好的宏觀調控職能的管理??????♀?，以及財政資金的交叉管理，能夠達到地方政府的投資和宏觀調控導向相一致???????，也能更好的保證項目實施。

剛才提到了政府之手的內容??，總共包括五方面：項目儲備、項目聯(lián)審、項目決策、投資回報體制???♀?，和項目規(guī)范實施。下面會對這五點稍微展開說一下??，這里面每個點深挖一下都有很多內容，今天只是做一個簡單介紹。

一、項目儲備我們能看到發(fā)改委有一套項目儲備體系????，像地方發(fā)改在10月和11月報第二年的政府投資項目，這些都會進到項目庫里面去。這是一套比較成熟的系統(tǒng)。財政部現在也有PPP項目登記入庫流程，要求對自己的PPP項目庫進行匯總工作，包括項目的行業(yè)分布??、項目進度情況等方面。PPP項目儲備和地方的項目發(fā)展規(guī)劃要有一個銜接的動作。甚至有條件將納入到一個整體項目管理的范疇里面來????????????♀?，可能要跟原來的項目核準和審批流程做一個很好的關聯(lián)，這點上我也是比較認同，應該是現有項目審批，成為一個項目之后，再進行PPP項目實施，這樣采購社會資本的流程也會更加嚴謹和規(guī)范。

二?????♀?、項目聯(lián)審現在我們自己做的項目，只要是需要報試點的????，一定是由主管的領導來牽頭相關部門聯(lián)審。比如2014年PPP剛出臺的時候???????????，各部門對政策不熟悉，工作推進困難。某市的領導親自主持協(xié)調會議???????，目的就是形成一個相對統(tǒng)一的協(xié)調和執(zhí)行推手，順利推進PPP項目。我們作為第三方的機構??，在項目聯(lián)審中有一個工作，將各方的意見進行整合，使大家都能在一個統(tǒng)一的平臺和口徑上進行理解和交流??????；把行業(yè)主管部門的意見，財政?????、發(fā)改和其他部門的意見綜合起來????，將一些關鍵問題提供給領導做決策參考。集中的反應就是PPP項目的實施方案??。從地方批件的角度來講，PPP實施方案一般是政府通過聯(lián)席會或其他聯(lián)審方式批，兩評報告是財政批???????，立項是發(fā)改批。

三、項目決策這個表述是從政府角度表述的?????♂?。但投資人也有一個決策程序?????，包括各個企業(yè)的投委會????，銀行的風控體系??。但這兩套體系其實在說不同的事情，同一個概念但具體意義不同，比如回報?????♀?、風險??、擔保?????、融資的安排等。這個時候市場測試和溝通十分重要，政府需要知道投資人在想的是什么事情，有的項目非常優(yōu)秀?????♂?，政府肯定把漂亮的項目拿出來找投資人??????。但政府忽視了一點??，投資人也在全國范圍內找最好的項目。某種意義來說???????，PPP中政府和社會資本的選擇是雙向的??。所以說??，投資前對基本概念的溝通十分重要，一個市場測試和一些論證都需要重視。

四、投資回報機制這個投資回報機制怎么說呢????？一個是項目賬面的回報率，第二是真實的回報率。比如一個項目，有的人投6%??????，我投5.8%，我可以接受，因為最終的成本管理和技術管理，可能一下子成本能夠降20%???????????。或者是我的融資能力更前??????♂?，能夠拿到比社會一般成本更優(yōu)的低成本資金??。作為政府來說，不要關注投資人掙多少錢，你應該關注自己能出多少錢。作為金融機構投PPP項目，要投資PPP項目可能要更多地看它背后的東西，這一定是跟社會資本投PPP項目不一樣的。剛才有提到國開行。從項目的角度說，國開行提供低成本的貸款，很正常????，這是他的職能????。地方政府用這個來要求社會資本，那就非常難。簡單地問一個問題?????♀?，國開行是否運營項目？答案是顯然否定的，因為他不提供運營服務。開始就提到???????，PPP項目要做政府服務的職能改變和公共產品供給方改變，這種情況下，作為一個銀行或者金融系統(tǒng)來說，投資PPP項目而不是簡單地貸款，就要關注自身和核心競爭力和項目的核心優(yōu)勢。否則，容易變成項目中的配角，因為你不具備核心競爭力???????，比如公共產品提供的能力、核心技術創(chuàng)新的能力以及管理的能力。優(yōu)秀的投資人的價值是在上面這些點很有優(yōu)勢???????，有一個獨創(chuàng)的產品，獨創(chuàng)的技術????、獨特的管理等??。舉例說??，對外輸出地鐵管理能力等。所以我對核心競爭力的理解就是一個企業(yè)本身的技術能力????????、管理能力，單純比較外部項目回報率不是很好的途徑。

五、項目簽約和實施它是從簽約到實施之后的一個動作階段?。現在第三批試點項目正在評，一般評審完畢的兩到三年后會有一個回顧?。通過對PPP項目的整體回顧，我們可以把路徑約定下來，按照一個方式去調整，而不是想怎么調就怎么調?????♀?。我們要為未來的調整預留接口，達成兩個目的，第一在采購的時候有依據，第二為未來的調整有規(guī)可循???。

PPP展望
最后??，說一說政府推進PPP項目的一些展望?????，剛才提到的政府視角?????♂?????，其實也可以做另外一個理解?????♀?，即投資人應該選什么樣的項目??，第一你選的項目是地方財力能支付的；第二這些項目是符合政策導向性；第三是結構清晰，比如項目融資的需求，進入退出機制和投資條件優(yōu)化等。
拿個具體的角度說，PPP項目中為什么要規(guī)定一個十年期????？而不是三年?？我認為從投資人視角來說??，需要有一個管理和運營周期的概念，項目有一個生命周期。目前很多PPP合同有限制性條款????，比如在2-3年內禁止做股權轉讓。此舉的目的是為了防止出現一些名義上的PPP項目的出現???。但這里面其實內含一個矛盾，政府和社會資本合作投資一個項目???♂?，這就叫做資本性的行為，而資本本質的東西是需要流動和市場的，當一個投資者投資一個項目以后??，投進去以后就不能動了，這就形成了一個死的資金，這在某種意義上不利于市場經濟和市場投資人的動作。而對于項目的投資退出??，目前市場已經有一些想法了??，甚至可以預期，將來也許會有一個PPP的股權交易市場????，或者資產交易市場???♀?，使得這種流動性在一種可被監(jiān)控的狀態(tài)下，可以實現一個更好的資源配置的動作??。當資本流動起來????，再有一些交易平臺出現，就可以促進投資人退出的多元化??????。雖然目前具體路徑還不清楚??，但是已經出現了一些導向性的思路。

一、構建多元化退出機制關于退出的問題，國務院已經明確了退出的路徑，首先要穩(wěn)步運行??，不能因為某家公司退出，造成城市水電氣供應不上?????♂?，這種關于民生保障的事情是不允許的?，所以要保證在項目合作期之后有相關接管???????、投資回收、資產處理等一系列動作的實施??。

二、積極發(fā)揮金融機構作用在前期資本金的投入方面??，鼓勵不同類型的企業(yè)組建聯(lián)合體的方式參與PPP項目，按照不同階段承擔風險獲得回報。我個人的理解是，作為政府來說，這里有一個綜合成本的概念??，有些企業(yè)自己的運營管理能力很好????，但是融資能力一般?????♀??????，這時候如果有一個搭檔?????♀?，比如一家基金或者是一個金融機構???????，他們可以提供很好的融資渠道，從而達到更好的服務質量???♂?，這時雙方可以簽一個聯(lián)合體協(xié)議，聯(lián)合體協(xié)議在投標中需要披露，也可以納入到合同體系里面去，這實際上就形成了一種退出路徑???，因為聯(lián)合體之間可以做股權轉讓。財政部也提出了期限變更、內容變更?????♀?，這是對PPP服務質量強強聯(lián)合的內生要求。

關于主體變更，合同轉讓等，因為現在沒有太具體的政策文件，在此提出了一個思考。項目中，合同標的物和股權一定程度上是可以轉讓的，比如一個十年期的項目?????♂?，前三年社會資本做的很好，第四年他可能因為資金流動性問題，此時必須把資產或股權賣掉?????????，否則對于政府方也是不利的。金融機構需要有更深度的參與?????♀?。因為PPP是投資體制改革的產物，所以當投資體制有變動時1??，金融資本的舉措或動作沒及時跟上??，那可能對于投資體制也會有掣肘。正常的情況下，我理解金融機構在投項目、選項目的時候??，趨向是中庸??，也就是不追求高價值，避免高風險。但是在投資體制發(fā)生大變動的時候，避免高風險不一定能守得住原有市場????，因為此時想找到跟原有價值體系相匹配的項目就很難。
現在很多都提到PPP的基金參與。我們項目中了解的一個情況是2??????，現在各個地方包括省級自治區(qū)級和市級都有基金的行為，但是錢投不出去?????♂?，地方又缺錢。關于這個問題我個人理解是：政府的一些項目達不到基金的管理和風控的要求，此時就造成了項目需求和金融供給側的不平衡，這個是暫時性的。解決辦法就是要動，不是政府要動就是金融機構動。這里面可能有兩方面的動作，一方面，我個人更傾向于金融機構需要往前趕????，它們的一些風控和項目選擇的條件甚至批件的要求需要有些小調整??。

三?、優(yōu)化信用環(huán)境對地方來說有一個信用環(huán)境的問題。但是地方在履約的時候容易有兩個動作，一個叫做不承諾，一個叫做過度承諾?????♀?。不承諾情況在2014、2015年有很多，比如當時一個項目需要地方主官牽頭??，各位領導共同做了一個決議，決定決策風險共擔。但兩年以后，也就是2016年，地方政府出現另外一種情況，就是過度承諾???????????。一些項目的文件體系非常漂亮，一點流程問題都沒有，但此時可以看見地方將這個承諾對應了20-30個項目投資人，每個都給了承諾????，這個時候就有問題了??，這時作為單體投資人是看不到整個地方所有項目情況的?????。這時就需要地方政府自律，還有上級政府對他進行的他律?，F在這種對地方過度承諾的約束其實也在形成，比如一個PPP項目如果不能按期支出，上級政府會把轉移支付扣下來??。作為政府方來說???????，這就是對信用環(huán)境做了規(guī)定??。包括財政部推動的采購信息的共享??#??，目的就是讓地方政府在采購社會資本的時候，信息更加充分，達到一個綜合成本降低的目的??。