近日財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號）（以下簡稱“90號文”）引起PPP業(yè)界熱議?????。

一、更加宏觀的看待PPP政策
在各種討論中出現(xiàn)了幾種比較具有代表性的聲音：一種是認(rèn)為90號文凸顯了財(cái)政部強(qiáng)力推進(jìn)PPP發(fā)展的決心??，且將PPP發(fā)展幾年來實(shí)際工作中的問題予以了充分關(guān)注；一種是認(rèn)為90號文印發(fā)對于另一份PPP領(lǐng)域的重要文件——《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2016]1744號）（以下簡稱“1744號文”）具有明顯針對性；還有一種是認(rèn)為90號文將PPP的項(xiàng)目范圍、條件和程序進(jìn)行了明確的界定是未來PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)性文件。
 

筆者認(rèn)為??，上述看法大多數(shù)是站在各自的領(lǐng)域??、部門的立場或者說是站在部門分工的立場上看待PPP政策發(fā)展??，而并沒有將PPP的推行看做一種國家改革戰(zhàn)略。

黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會以來??，中央著力進(jìn)行轉(zhuǎn)變政府職能改革??，推動PPP大發(fā)展已經(jīng)不再只是穩(wěn)增長的需要，而是政府改革投融資體制的重要抓手????，是轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要方法????????，同時也是發(fā)揮政府投資引導(dǎo)和帶動作用的主要手段????。今年7月，黨中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）（簡稱中央18號文），這是改革開放30年來，第一個以中央名義發(fā)布的投融資體制改革方面的文件?????♀?????，突出談到了“鼓勵政府和社會資本合作”。
因此我們不能將1744號文和90號文割裂開來看，更不能對立來看，兩個文件實(shí)際上均體現(xiàn)了對于中央深化投融資體制改革的理解以及對于規(guī)范PPP發(fā)展所做的努力?????♀?。
 

二、各司其職協(xié)同推進(jìn)PPP

（一）政策的不同角度

從此輪PPP發(fā)展的脈絡(luò)來看，國家發(fā)展改革委是從創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的方向切入。財(cái)政部是從加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，深化預(yù)算管理制度改革的角度入手。這兩方面向始終貫穿在兩部門所印發(fā)的關(guān)于PPP的各項(xiàng)政策文件中??。所謂很多地方出現(xiàn)認(rèn)為兩部門政策相抵的聲音，其實(shí)可以理解為對于PPP帶來的投融資體制發(fā)生的新變化不適應(yīng)??，并非實(shí)質(zhì)的政策對立。

從上述角度來看，90號文和1744號文都充分體現(xiàn)了兩部委的角度?。90號文第一條就指出推進(jìn)PPP工作是“進(jìn)一步推動公共服務(wù)從政府供給向合作供給????、從單一投入向多元投入、從短期平衡向中長期平衡轉(zhuǎn)變”。1744號文從國家投資主管部門的角度提出，“根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要???????，合理布局項(xiàng)目????，有效配置政府投資。”在兩部委提出不同角度的同時又都提出部門協(xié)同的要求????。

（二）協(xié)同推進(jìn)前期工作在本輪PPP發(fā)展之初????，確實(shí)有一些認(rèn)為可行性研究可以被兩評一方案替代的聲音，這類聲音其本質(zhì)上也是從部門角度而非國家戰(zhàn)略層面看待PPP類項(xiàng)目的前期工作。

筆者認(rèn)為，PPP類項(xiàng)目的前期工作???♂?，實(shí)質(zhì)上并不存在“可研”與“兩評一方案”相抵觸的情況????。我國現(xiàn)行的投資管理體制要求政府投資類項(xiàng)目要對項(xiàng)目的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行論證和評估，就是我們所熟知的“可研”評價(jià)及批復(fù)體系。在本輪PPP發(fā)展中，由財(cái)政提出了“兩個評價(jià)一個方案”為主要支柱的財(cái)政PPP類項(xiàng)目評價(jià)體系。很多聲音將這兩個項(xiàng)目評價(jià)體系對立來看??，其實(shí)兩個部門的各個文件均沒有提出過哪個體系可以替代哪個，在今年兩部委更是聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號）（簡稱32號文）明確提出了部門間的協(xié)調(diào)配合??，特別是對市場和業(yè)界關(guān)注的PPP類項(xiàng)目“可研”去留問題給予了解答。32號文提出，“要加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，充分論證???????、科學(xué)決策??，確保合理有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目決策后??，選擇條件成熟、適合采用PPP模式的項(xiàng)目??，依法選擇社會資本方，加快前期工作”??。

在最新的兩部委文件中，分別就各自的關(guān)注點(diǎn)給予了“背書”???????，90號文又一次強(qiáng)調(diào)了扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證的重要性，要求在充分論證項(xiàng)目可行性的基礎(chǔ)上開展后續(xù)“兩評一方案”相關(guān)工作，1744號文也提出，從“PPP模式適用性、財(cái)務(wù)可負(fù)擔(dān)性以及價(jià)格和收費(fèi)的合理性等方面對項(xiàng)目進(jìn)行綜合評估”。
在實(shí)際PPP項(xiàng)目操作過程中，前期工作實(shí)際上形成了兩個并行的論證體系??，一個是原有的投資決策技術(shù)與經(jīng)濟(jì)評價(jià)體系?????♂?，一個是財(cái)政可負(fù)擔(dān)性和物有所值評價(jià)體系，兩線并行且動態(tài)調(diào)整在實(shí)施方案階段合并??，經(jīng)評估和批復(fù)后的“可研”在確保技術(shù)和國民經(jīng)濟(jì)可行性的同時也為“兩評”和后續(xù)的實(shí)施方案提供基本可靠的數(shù)據(jù)支持??，并在財(cái)政評價(jià)階段進(jìn)行必要的修正。這充分體現(xiàn)了多角度、多思維?????♂?、矩陣式的評價(jià)思維，符合已經(jīng)在我國確立三十余年的“先評估，后決策”科學(xué)決策原則。

（三）政策共同發(fā)力引導(dǎo)吸引社會資本本輪PPP大發(fā)展以來??，對于PPP項(xiàng)目落地率低的問題一直都引起各界的關(guān)注，如何加大項(xiàng)目對社會資本的吸引力和PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施率，從本次兩部委各自文件來看????，這個問題已經(jīng)引起了足夠重視。

90號文提出，“充分發(fā)揮示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用????，按照“又快又實(shí)”、“能進(jìn)能出”的原則，大力推動PPP示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施”，此次財(cái)政部聯(lián)合各部門聯(lián)合公布的第三批PPP示范項(xiàng)目的文件提出了示范項(xiàng)目落地實(shí)施的時間表，同時成為所涉領(lǐng)域的政策風(fēng)向標(biāo)?????。90號文還提出，“進(jìn)一步加大財(cái)政扶持力度，探索財(cái)政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項(xiàng)目的有效方式”通過各級財(cái)政加大對PPP項(xiàng)目投入以及與中國政企合作投資基金的對接的方式?????♀?，起到政府投資引導(dǎo)社會資本投入的作用。

1744號文則以積極發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)作用和優(yōu)化信用環(huán)境兩個方面作為著力點(diǎn)。1744號文提出，“鼓勵金融機(jī)構(gòu)通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式??，支持基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)。”還通過強(qiáng)調(diào)優(yōu)化信用環(huán)境以“強(qiáng)化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識↗??????♀?，規(guī)范履約行為????，形成守信激勵??、失信懲戒的約束機(jī)制”等措施為抓手??，使社會資本消除政府失信的疑慮敢于進(jìn)入PPP領(lǐng)域。

90號文與1744號文均提出了關(guān)于破除投資門檻的政策點(diǎn)，要求對不同種類的社會資本要一視同仁，鼓勵多種社會資本參與到PPP項(xiàng)目中來?????♀?，努力營造公平的競爭環(huán)境?？梢妰刹课际潜局醒?8號文“平等對待各類投資主體，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)”的中心思想在推進(jìn)PPP相關(guān)工作??。

三??、加強(qiáng)立法建設(shè)

中央18號文提出????，我國目前還存在“投資法制建設(shè)滯后?????♀????????，投資監(jiān)管法治化水平亟待提高。”的問題。試想一個每年投資規(guī)模以萬億計(jì)的領(lǐng)域，還沒有一套法律體系來指導(dǎo)和規(guī)范行業(yè)，這樣的情況將會造成PPP事業(yè)的不可持續(xù)性，在PPP領(lǐng)域加快立法程序也已經(jīng)迫在眉睫。

在今年7月國務(wù)院常務(wù)會上明確將兩部委分別推進(jìn)的PPP相關(guān)立法工作改由國務(wù)院法制辦統(tǒng)一牽頭??，目的就是要將PPP的相關(guān)推進(jìn)工作看作是一種國家層面的戰(zhàn)略??。不論是PPP業(yè)界還是各部門都應(yīng)該從一個更加宏觀的視角來看待PPP的發(fā)展?????♂?，并從各自角度提出對于PPP立法的意見和建議，解決本輪PPP發(fā)展近幾年來在實(shí)際操作過程中不斷出現(xiàn)的新問題?????♂?。

首先是明確PPP項(xiàng)目類型的適用范圍。目前存在著所謂“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”與“公共服務(wù)”兩類項(xiàng)目的爭論，很多業(yè)界的專家學(xué)者都對這樣的分類提出過不同看法，這只是將同一種事物從類別和作用兩個不同角度看待得出的不同分類結(jié)果。1744號文提出的6+1“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”項(xiàng)目都在為人民提供著各類公共服務(wù)，90號文提出的15類提供“公共服務(wù)”項(xiàng)目其實(shí)也都可以算是基礎(chǔ)設(shè)施，切割來看待反而帶來了操作中的混亂。因此在PPP立法過程中首先要明確PPP項(xiàng)目的范圍。

第二是要規(guī)范PPP項(xiàng)目的前期工作流程。在實(shí)際操作過程中，由于PPP財(cái)政可負(fù)擔(dān)性和物有所值評價(jià)體系剛剛形成?????????????????，如何與傳統(tǒng)的投資決策體系相互配合和銜接仍存在很多不足，需要通過立法規(guī)范。在我國的行政法體系下，部門規(guī)范性文件無法指導(dǎo)或推翻法律或行政法規(guī)確定基本原則????。例如此次90號文提出的“兩個強(qiáng)制”（在有現(xiàn)金流????，市場化程度較高的污水、垃圾處理領(lǐng)域試點(diǎn)“強(qiáng)制”采用PPP模式??；在有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目?????♂?，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識別論證）??????????、“兩招并一招”（通過政府采購中標(biāo)社會資本有能力自行建設(shè)可以不再進(jìn)行二次招標(biāo)）等爭議較大的問題都需要通過正式的立法來解決????。“兩個強(qiáng)制”實(shí)際上貫徹了中央18號文“政府投資資金原則上不支持經(jīng)營性項(xiàng)目”的原則，“兩招并一招”也符合簡政放權(quán)的大方向??，但都沒有法律作為依據(jù)，因此就需要PPP相關(guān)立法來解決實(shí)際操作過程中出現(xiàn)的問題。

第三是通過立法確保PPP項(xiàng)目簡政放權(quán)落到實(shí)處。推進(jìn)PPP模式，本意是推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能和激發(fā)市場活力，但是由于一套新的評價(jià)體系被建立起來無形中對項(xiàng)目前期工作的推進(jìn)造成了一定程度的遲滯，在兩部委各時期的政策文件中也都對簡政放權(quán)提出了要求??。在PPP立法中確立1744號文提出的“多評合一????、統(tǒng)一評審的工作模式”，切實(shí)提高審批效率減少審批流程和環(huán)節(jié)，同時按照90號文提出的“加強(qiáng)項(xiàng)目前期立項(xiàng)程序與PPP模式操作流程的優(yōu)化與銜接”的前期工作要求，確保在合理科學(xué)評估決策的同時??，不增加或是縮短PPP項(xiàng)目審批流程??，加速PPP項(xiàng)目落地速度。

不論是90號文還是1744號文????，不論是業(yè)界還是各政府部門?????♂?，我們都應(yīng)該從國家改革戰(zhàn)略的層面去理解和思考PPP事業(yè)的發(fā)展，只有沖破傳統(tǒng)思維的錮滯??，才能真正的激發(fā)市場活力??，進(jìn)一步調(diào)動社會資本參與公共投資的積極性，完成中央深化投融資體制改革和政府治理體系改革的重任。