大家下午好！今天我的演講分為三部分，首先了解下PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管的意義????????，然后介紹一下PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管的體系，最后通過(guò)一個(gè)案例講一下如何科學(xué)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

政府監(jiān)管的意義

政府監(jiān)管應(yīng)該是從十六大開(kāi)始提出作為我國(guó)政府的基本政府職能之一，在十八屆三中全會(huì)當(dāng)中提到的《決定》中得到進(jìn)一步的確認(rèn)，跟社會(huì)管理?、公共服務(wù)????、環(huán)境保護(hù)????、宏觀調(diào)控并列成為基本五項(xiàng)基本職能之一??，可見(jiàn)監(jiān)管職能的重要性和基礎(chǔ)性??。

它的基本定義：政府監(jiān)管是具有法律地位、相對(duì)獨(dú)立的政府監(jiān)管者依照一定法規(guī)對(duì)被監(jiān)管者采取的一系列特殊行政管理與監(jiān)督行為?????♂?；政府監(jiān)管不同于一般行政管理，從手段看，行政管理主要依靠行政令直接控制下屬單位而監(jiān)管主要依靠法律??、約定來(lái)規(guī)范和約束經(jīng)濟(jì)上、法律上獨(dú)立的市場(chǎng)主體。這里提到的約定可在PPP項(xiàng)目中主要指雙方簽訂的PPP合同。

我們?cè)倏纯此幕疽???：監(jiān)管內(nèi)容清楚，監(jiān)管程序完善，監(jiān)管過(guò)程透明?????♀?。這三點(diǎn)說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，但是現(xiàn)在真正能做到的監(jiān)管機(jī)構(gòu)確實(shí)不多?????；镜囊笠呀?jīng)成為近階段監(jiān)管結(jié)構(gòu)努力的目標(biāo)。

我們結(jié)合PPP的項(xiàng)目的基本特點(diǎn)來(lái)講述一下政府監(jiān)管的意義。隨著PPP的熱潮????，假PPP也出現(xiàn)了???♀?，通過(guò)這些基本特點(diǎn)，我們可以加以區(qū)分?????♂?。

一， PPP項(xiàng)目一定是公共產(chǎn)品??，比如說(shuō)某企業(yè)的污水處理站，它并不是公共產(chǎn)品就不算PPP。

二， 雙方需是政府和社會(huì)資本???????，例如企業(yè)的設(shè)施以BOT方式建設(shè)?????♂?，它是非政府參與??，肯定不是PPP???。

三??， PPP是一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，短期的一年????、兩年的項(xiàng)目基本上都不是PPP。

四，PPP核心是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)管理??????，可以看出PPP是一個(gè)長(zhǎng)期性復(fù)雜的項(xiàng)目???♀???，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于多數(shù)，如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也不算是一個(gè)PPP?。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)都由一方來(lái)承擔(dān)，那么這種項(xiàng)目就不應(yīng)該算是一個(gè)PPP????。  

政府監(jiān)管體系

基于以上，政府監(jiān)管是提高PPP有效性的重要手段，從PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)可見(jiàn)????，雖然PPP在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但也是一種充滿多種風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。為保護(hù)公共利益和投資企業(yè)利益，需要建立與PPP相適應(yīng)的政府監(jiān)管體系?????♂?，用以識(shí)別與規(guī)范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)??。由于PPP項(xiàng)目具有長(zhǎng)期的復(fù)雜的特點(diǎn)???????，對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)選????、PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的成本質(zhì)量、PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率和產(chǎn)出質(zhì)量和價(jià)格實(shí)行全方位監(jiān)管。這些監(jiān)管都需要一個(gè)有效的政府監(jiān)管體系。

何為有效的政府監(jiān)管體系呢*????？我們從以下幾方面了解下：1.PPP項(xiàng)目的監(jiān)管目標(biāo)??。2.PPP項(xiàng)目的監(jiān)管階段??。3.PPP項(xiàng)目現(xiàn)行政府監(jiān)管體系??????。4.PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管體系整體框架??。5.構(gòu)建有效的監(jiān)管體系。

監(jiān)管目標(biāo)包括????：1.持續(xù)性，保證生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。2.效率????，要達(dá)到配置效率?????♀?、生產(chǎn)效率、成本效率。3.公平，企業(yè)與用戶、用戶于用戶之間的公平。企業(yè)和企業(yè)之間的公平??，就是我們選擇社會(huì)資本的時(shí)候怎么做到公平，還有用戶之間的公平?????♂?，我們?cè)谑姓眯袠I(yè)常常提到的普遍服務(wù)義務(wù)，就是公平目標(biāo)的體現(xiàn)。這些目標(biāo)之間存在著一定程度的矛盾。要想實(shí)現(xiàn)一個(gè)企業(yè)的持續(xù)性，首先就是財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，企業(yè)要追逐最大的利潤(rùn)?????，這就與其他目標(biāo)產(chǎn)生了矛盾，這就需要在設(shè)計(jì)監(jiān)管政策時(shí)????????????，在滿足可持續(xù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上處理公平和效率目標(biāo)之間的權(quán)衡????。政府如何權(quán)衡??，首要解決的就是信息不對(duì)稱的問(wèn)題??，現(xiàn)實(shí)是???????，政府監(jiān)管相對(duì)薄弱及社會(huì)資本掌握了更多的信息???????，近期政府監(jiān)管的一個(gè)核心問(wèn)題就是解決信息不對(duì)稱。

2.監(jiān)管階段包括：事前監(jiān)管?????♀?、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管???????。對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，節(jié)點(diǎn)就是社會(huì)資本引入與退出?????♂?，引入前為事前監(jiān)管，退出后為事后監(jiān)管，期間為事中監(jiān)管。事前監(jiān)管的意義是可以減少事中?????♂???、事后帶來(lái)的不確定性，不確定性減少的越多，代表著我們的融資成本會(huì)越低????，因?yàn)槭姓袠I(yè)是資本沉淀行業(yè)，降低融資成本低對(duì)整個(gè)社會(huì)是很有好處的。事中監(jiān)管是對(duì)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督??，應(yīng)每三到五年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估。事后監(jiān)管??，是對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、公眾滿意度、監(jiān)管成效??、可持續(xù)性????、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

接下來(lái)我們看一下PPP項(xiàng)目現(xiàn)行政府監(jiān)管體系存在的一些問(wèn)題??：1.法規(guī)政策不健全，缺乏執(zhí)法依據(jù)。2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)多頭管理，監(jiān)管混亂。3.監(jiān)督機(jī)制缺乏???????????，損害公共利益?????♀?。4.監(jiān)管手段缺乏，缺乏科學(xué)評(píng)價(jià)體系。就以上提出的這四方面的問(wèn)題，總結(jié)出來(lái)我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系的整體框架應(yīng)由監(jiān)管的法規(guī)政策體系???????、監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系、監(jiān)管監(jiān)督體系和監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系四大要素構(gòu)成。其中監(jiān)管法規(guī)政策體系是監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行的依據(jù)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系是監(jiān)管法規(guī)政策的執(zhí)行主體，監(jiān)管監(jiān)督體系是監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的保障，監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高監(jiān)管科學(xué)性的重要手段。他們有機(jī)聯(lián)系???????、相互協(xié)調(diào)????，形成一個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)管體制??，以提高監(jiān)管的有效性????。

如何構(gòu)建有效的監(jiān)管體系??？第一，要完善PPP項(xiàng)目的監(jiān)管法規(guī)政策體系???????，近期需要梳理相關(guān)的法律法規(guī)。第二????，需要建立高效的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。第三?????♀?，形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多元監(jiān)督體系；第四，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

如何構(gòu)建有效評(píng)價(jià)體系？

下面我通過(guò)一個(gè)案例來(lái)講一下評(píng)價(jià)體系，我們先看一下項(xiàng)目的背景——2006年某月某市政府與某水務(wù)投資有限公司合作???????，雙方簽署了《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》??，轉(zhuǎn)讓了市自來(lái)水公司80%的國(guó)有股權(quán)并于2007年完成資產(chǎn)交接??，掛牌成立某自來(lái)水有限公司?????♂?，某市建設(shè)局與合資公司簽署《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，授予合資公司供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。同年由市建設(shè)局下屬的市政工業(yè)局對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施獨(dú)立監(jiān)管??，2009年建設(shè)局組織：行業(yè)專家??、專業(yè)機(jī)構(gòu)?????、監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的政府監(jiān)管績(jī)效做首次評(píng)價(jià)。

這個(gè)背景是當(dāng)時(shí)我們?cè)u(píng)估報(bào)告的背景??，那么具體真實(shí)的項(xiàng)目產(chǎn)生的背景，這個(gè)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)（圖示），

當(dāng)時(shí)這個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是四個(gè)人，這四個(gè)人不光監(jiān)管供水??，還監(jiān)管燃?xì)猓ぷ鲏毫艽??？梢钥吹剿麄儊?lái)自于兩方面的壓力，一方面是公眾的壓力，另一方面是領(lǐng)導(dǎo)的壓力。公眾不停的投訴，水質(zhì)??、水壓等投訴??。領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)的是因?yàn)?，領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常會(huì)接到來(lái)自于民眾的投訴、還有企業(yè)要漲價(jià)、還有供水安全、部門(mén)協(xié)調(diào)等問(wèn)題????。這四個(gè)人工作壓力很大，最后結(jié)果是怎樣？政府部門(mén)評(píng)比年年倒數(shù)?????♀?，領(lǐng)導(dǎo)不時(shí)問(wèn)責(zé)????，在這種情況下住建局找到我們想了解一下這個(gè)企業(yè)和被評(píng)估的監(jiān)管機(jī)構(gòu)做的到底怎么樣?????♀?，這就是項(xiàng)目的背景。

基于以上??，我們對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行了一下的評(píng)估內(nèi)容??：1.建立項(xiàng)目執(zhí)行評(píng)估的目標(biāo)體系。2.建立項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系???????。3.項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)分析。4.項(xiàng)目后續(xù)執(zhí)行的改進(jìn)方案????。5.目標(biāo)管理指導(dǎo)下的監(jiān)管協(xié)助。

我們選取了四個(gè)評(píng)估目標(biāo)：供水企業(yè)??、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、監(jiān)管部門(mén)??????????????、公眾滿意度，根據(jù)以上評(píng)價(jià)內(nèi)容，我們初步設(shè)置了自來(lái)水PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系??，包括供水企業(yè)績(jī)效評(píng)估，然后進(jìn)行一些修正。我們首先選定指標(biāo)體系，建立一級(jí)指標(biāo)再細(xì)化至二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)然后對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)??。評(píng)價(jià)體系建完以后????，我們開(kāi)始進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)分析，我們選取了目標(biāo)偏差分析法???????????，目標(biāo)選擇了：橫向目標(biāo)與縱向目標(biāo)。由于供水企業(yè)的特殊性???????，它的水源、管網(wǎng)、用戶的不同，我們此次選取的是以縱向目標(biāo)為主，橫向目標(biāo)為輔的方法進(jìn)行分析，然后我們根據(jù)目標(biāo)偏差綜合評(píng)價(jià)得出的結(jié)論????，對(duì)于偏差較大或?qū)卜?wù)提供產(chǎn)生重大影響的關(guān)鍵指標(biāo)提出針對(duì)性的改進(jìn)方案。

我們通過(guò)上訴幾個(gè)步驟，已經(jīng)完成了對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目當(dāng)期的考核評(píng)價(jià)，并依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提出相應(yīng)的改進(jìn)方案。在目標(biāo)管理的指導(dǎo)下??，我們會(huì)依據(jù)改進(jìn)方案，協(xié)助政府?dāng)M定出具體的監(jiān)管措施并協(xié)助實(shí)施，實(shí)現(xiàn)真正有效的監(jiān)管落實(shí)???，具體的措施包括特許經(jīng)營(yíng)合同管理?????♀?、談判協(xié)商以及必要情況下的修約等。 我們?cè)賮?lái)看一下績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的啟示：績(jī)效評(píng)價(jià)解決的四個(gè)問(wèn)題，誰(shuí)評(píng)價(jià)?????????？評(píng)價(jià)誰(shuí)？評(píng)價(jià)什么??？如何評(píng)價(jià)?????♂?？

誰(shuí)評(píng)價(jià)？其實(shí)是由評(píng)價(jià)誰(shuí)來(lái)決定的???????。像選項(xiàng)目，如果是評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)構(gòu)???????，肯定是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上一級(jí)就是住建局??。評(píng)價(jià)什么???？就是我們的指標(biāo)體系。如何評(píng)價(jià)??？由企業(yè)自評(píng)，也有行業(yè)監(jiān)管部門(mén)評(píng)價(jià)??，也有第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)等方面。我們今天談的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，過(guò)去我個(gè)人認(rèn)為是一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段，通過(guò)我們?cè)u(píng)價(jià)以后，它不單單是一個(gè)監(jiān)管手段?????♀?，同時(shí)還囊括著對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)???????，從而引出了體系搭建的順序??：監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立之時(shí)就應(yīng)該有一套績(jī)效評(píng)價(jià)體系??，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有績(jī)效評(píng)價(jià)?????♀?，才能達(dá)到有效的監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立以后，首要任務(wù)是梳理相關(guān)法律法規(guī)?，還要建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)體系建立以后可以反饋、完善我們的法律法規(guī)。同時(shí)監(jiān)管績(jī)效影響監(jiān)管監(jiān)督，只有績(jī)效考核才會(huì)有效監(jiān)督。另外績(jī)效評(píng)價(jià)最好在PPP項(xiàng)目的事前監(jiān)管中加以明確??，日后監(jiān)管會(huì)更加有理有據(jù)，對(duì)日后的監(jiān)管才會(huì)有的放矢，減少日后的不確定性????，使PPP項(xiàng)目更好的落地。
以上是我今天要跟大家分享的，謝謝?。