今天我講的題目是PPP模式在片區(qū)開發(fā)中的應(yīng)用。主要包括片區(qū)開發(fā)的內(nèi)涵??、發(fā)展、模式和運(yùn)作方法等幾個(gè)方面。

一??、片區(qū)開發(fā)的概念和內(nèi)涵
廣義上講，所有城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的區(qū)域性規(guī)劃建設(shè)，都可視為一種片區(qū)開發(fā)，包括：舊城改造、荒地利用或農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變?????♀?、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)等等。
但近年來(lái)狹義的片區(qū)開發(fā)???????，基本是在政府主導(dǎo)下?????????，具有鮮明產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和整體功能定位，整合了特定區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?????♀?、房地產(chǎn)開發(fā)、公用設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)??、公共事務(wù)治理??，以及相應(yīng)的投融資活動(dòng)。
片區(qū)項(xiàng)目開發(fā)有著豐富的內(nèi)涵：
 

首先??，是片區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，涉及到不同的類型和層級(jí)，包括區(qū)域和城市規(guī)劃、土地利用、市政建設(shè)規(guī)劃等等，并且要結(jié)合不同產(chǎn)業(yè)???????，制定有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

其次，是土地利用，包括土地的收儲(chǔ)、土地的一級(jí)開發(fā)、三舊改造以及國(guó)有土地使用權(quán)出讓、劃撥、租賃。

第三，是建設(shè)，這是社會(huì)資本方關(guān)心的主要內(nèi)容之一??。包括區(qū)域內(nèi)各組團(tuán)、子項(xiàng)目的建設(shè)，區(qū)域內(nèi)外配套市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)??。

第四?????♂?，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是社會(huì)資本方關(guān)心的主要內(nèi)容之一。包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策??????????、招商引資、并形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)??????????♂?。

第五，是投融資，它在整個(gè)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中非常重要????????????。投融資有不同形式的股權(quán)融資、債務(wù)融資、項(xiàng)目融資、資產(chǎn)證券化等多種手段???♂?。

最后是區(qū)域的管理和運(yùn)營(yíng)，包括社會(huì)與公共事務(wù)治理、公用事業(yè)與社會(huì)事業(yè)運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管、財(cái)政稅收的使用等方面。
在上面提到的每個(gè)部分????，都存在政府與社會(huì)資本合作的問題。一個(gè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目里，有許多利益主體和各種矛盾需要去調(diào)和、平衡，最終反映為各類成本與收益關(guān)系，需要通過(guò)制度與協(xié)議體系來(lái)分配各方的權(quán)利義務(wù)????、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任???♂????。特別是PPP模式以利益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，風(fēng)險(xiǎn)分配的不均衡會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本方總體風(fēng)險(xiǎn)增加，并最終導(dǎo)致成本增加，降低項(xiàng)目的成功率。
所以說(shuō)，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，參與主體眾多、涉及領(lǐng)域廣泛，具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、強(qiáng)政策性?????、利益主體和目標(biāo)多元化等特點(diǎn)。

二、片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的發(fā)展歷程

第一階段，90年代初至20世紀(jì)初。我國(guó)開始建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這個(gè)階段政府財(cái)政實(shí)力很弱????，而且法律體系不規(guī)范??，政府把土地賣給企業(yè)，所有的事情也交給了企業(yè)????????，土地一級(jí)開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)均由獲得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)商來(lái)完成，企業(yè)獲得的權(quán)限很大。這十年?????♀?，是市場(chǎng)主導(dǎo)的十年。

第二個(gè)階段是2002年到2012年??。2002年我國(guó)確立了土地招拍掛制度，一二級(jí)開發(fā)從此分立，各地的投融資平臺(tái)也開始大力發(fā)展，市場(chǎng)化的企業(yè)退出了一級(jí)開發(fā)這個(gè)領(lǐng)域????。政府從主導(dǎo)城市開發(fā)角度出臺(tái)了很多的政策制度???????????，土地一級(jí)開發(fā)工作也逐漸規(guī)范??。這十年定義為政府主導(dǎo)的十年??。

2012年至今????，開始了政企合作的時(shí)代。2014年開始國(guó)家也在大力的推廣PPP模式，政府開始把城市發(fā)展中的一些區(qū)域和領(lǐng)域交給社會(huì)資本一起來(lái)合作。這邊有一組來(lái)自財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)，截至2016年上年年，全國(guó)納入信息平臺(tái)的片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目達(dá)450個(gè)，涉及總投資額約8090億元。PPP模式在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中得到了廣泛的應(yīng)用??。 

三、片區(qū)開發(fā)的幾種模式
包括投資+施工導(dǎo)向、房地產(chǎn)導(dǎo)向、財(cái)務(wù)投資導(dǎo)向、工業(yè)+新城導(dǎo)向、服務(wù)業(yè)+新城導(dǎo)向這五種??。
事實(shí)上模式本身是難以復(fù)制的，現(xiàn)在看起來(lái)成功的模式其實(shí)當(dāng)初都是逐步探索出來(lái)。政府的區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、片區(qū)開發(fā)企業(yè)原有的主營(yíng)業(yè)務(wù)決定了具體區(qū)域的開發(fā)模式??。 

第一類，投資+施工導(dǎo)向模式???????。以投資開發(fā)片區(qū)帶動(dòng)施工業(yè)務(wù)的發(fā)展??，幾乎囊括了一級(jí)開發(fā)的所有內(nèi)容（例如土地整理、保障房、基礎(chǔ)設(shè)施等），但社會(huì)資本方并不參與后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、城市營(yíng)銷環(huán)節(jié)??。這樣的模式下，城市價(jià)值并不僅僅依賴該種社會(huì)資本進(jìn)入的影響力，實(shí)質(zhì)上需要社會(huì)資本兼?zhèn)湎喈?dāng)強(qiáng)的資金實(shí)力和施工經(jīng)驗(yàn)，以滿足地方對(duì)于該片區(qū)快速成熟的需求??。

第二類，房地產(chǎn)導(dǎo)向模式，也可以稱之為房地產(chǎn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式???????。包括一級(jí)開發(fā)+配套項(xiàng)目+房地產(chǎn)的綜合聯(lián)動(dòng)開發(fā)。往往該區(qū)域位于大城市輻射范圍之內(nèi)?????♀?，因?yàn)閰^(qū)域本身并不具備工業(yè)?????、服務(wù)業(yè)等導(dǎo)入人口因素，因此要靠一些能吸引人氣的項(xiàng)目??，比如主題公園?????♂?、游樂場(chǎng)??????、會(huì)議中心之類，基于大城市功能配套的定位，從而提升區(qū)域價(jià)值。當(dāng)區(qū)域價(jià)值達(dá)到一定的程度，再以房地產(chǎn)等項(xiàng)目回收投資????。

第三類，財(cái)務(wù)投資導(dǎo)向模式。該模式比較特殊??，開發(fā)企業(yè)以股權(quán)投資形式（夾層投資形式）與政府合資共同開發(fā)一區(qū)域??，社會(huì)資本僅僅扮演一個(gè)“錢袋子”的角色????，利用其本身的融資能力撬動(dòng)貸款????????，獲得保底收益和部分增值收益??。但由于并不參與到實(shí)際開發(fā)管理工作中，僅提供一些支持性的城市營(yíng)銷工作????????，社會(huì)資本利益兌現(xiàn)看重政府的履約能力和片區(qū)實(shí)際開發(fā)情況。 

第四類???????，工業(yè)+新城導(dǎo)向模式??。這是典型的產(chǎn)業(yè)新城模式，包括一個(gè)片區(qū)內(nèi)從前到后的規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)、配套建設(shè)、招商引資、城市運(yùn)營(yíng)等全鏈條的服務(wù)工作。模式本身需要引入大量的產(chǎn)業(yè)，對(duì)開發(fā)企業(yè)的招商能力要求很高，同時(shí)，社會(huì)資本方收益來(lái)源也是區(qū)域內(nèi)的土地出讓和稅收，所以在前期開發(fā)周期內(nèi)，有可能需要靠房地產(chǎn)提供現(xiàn)金流支撐??????。 

第五類，服務(wù)業(yè)+新城導(dǎo)向模式。這類模式與前一類產(chǎn)業(yè)新城模式有相似性，本質(zhì)上都是產(chǎn)業(yè)+新城模式???????????。主要是國(guó)內(nèi)一些科技園、軟件園的項(xiàng)目，開發(fā)企業(yè)為了做二級(jí)開發(fā)，所以幫助當(dāng)?shù)卣畯囊患?jí)開發(fā)做起。開發(fā)企業(yè)做的基礎(chǔ)配套項(xiàng)目更符合IT企業(yè)的設(shè)施需求，同時(shí)開發(fā)房地產(chǎn)、以及自持一部分物業(yè)獲得收益。經(jīng)營(yíng)方式也較多樣，有些還能提供人力資源管理??、初創(chuàng)孵化????、風(fēng)投等功能。

 四、 片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目不同于單體項(xiàng)目的幾個(gè)特點(diǎn)

第一點(diǎn)????，項(xiàng)目類型復(fù)雜程度不同?????♂?。單體開發(fā)類項(xiàng)目通常是指未完成某一單一功能而建設(shè)的項(xiàng)目，例如供排水廠、道路、房建??、公園等等?。而目前在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)里??????????，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目類別下五花八門?????♀???，棚改、產(chǎn)業(yè)園????、景區(qū)、新城??、一級(jí)開發(fā)??、土地整理、打包的基礎(chǔ)設(shè)施、灘涂圍墾等等?????♂?，形式多樣。

第二點(diǎn)，項(xiàng)目包括的產(chǎn)品和服務(wù)不同????。單體項(xiàng)目相對(duì)單一，這個(gè)不展開說(shuō)了。完整的片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目往往從全鏈條考慮?????♂????，包含規(guī)劃設(shè)計(jì)????????????、建設(shè)??、運(yùn)營(yíng)??、招商、服務(wù)等?????♂?，這就對(duì)項(xiàng)目中社會(huì)資本方提出了很高的綜合實(shí)力要求，而國(guó)內(nèi)能全鏈條操作此類項(xiàng)目的社會(huì)資本很少，以聯(lián)合體形式參與的情況比較常見。但面對(duì)聯(lián)合體參與各方的管控???????♂?，對(duì)政府方提出了更高的要求?????♀?，且提高了談判難度????，最終降低了落地可能性。

第三點(diǎn)，項(xiàng)目資金需求，開發(fā)運(yùn)營(yíng)周期不同。一個(gè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域較大???????，對(duì)項(xiàng)目總體的資金需求量少則幾十?，多則上百億??????????♂?。同時(shí)??，由于開發(fā)建設(shè)周期長(zhǎng)??，一些體量大的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目??，前期投入期可能長(zhǎng)達(dá)十年，同單體項(xiàng)目項(xiàng)目????，對(duì)社會(huì)資本資金運(yùn)作??、商業(yè)模式、開發(fā)節(jié)奏提出了更高的要求。在財(cái)務(wù)角度上講，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目更重視能看到的項(xiàng)目現(xiàn)金流以及看不到的投資資金鏈???????♀?，而非所謂的回報(bào)率。

第四點(diǎn)，政府的角色不同。在典型的市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目領(lǐng)域?????♀?，基本上都是政府主導(dǎo)???????、社會(huì)資本投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)???????，本質(zhì)上社會(huì)資本是來(lái)幫政府打工的。但片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中??，更強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的“伙伴關(guān)系”，政府從規(guī)劃??、民生等角度考慮一個(gè)項(xiàng)目該不該落地、什么時(shí)候落地、項(xiàng)目規(guī)模多大能滿足社會(huì)需求，但社會(huì)資本也要考慮項(xiàng)目自身的財(cái)務(wù)規(guī)劃，且負(fù)擔(dān)了一部分為政府糾偏一些傳統(tǒng)開發(fā)思維的指導(dǎo)作用，要促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變。
業(yè)內(nèi)常說(shuō)PPP不是一場(chǎng)婚禮而是一段婚姻，那么片區(qū)開發(fā)PPP就不是簡(jiǎn)單的是兩個(gè)人的婚姻，而是兩個(gè)家族的命運(yùn)了。

第五點(diǎn)，項(xiàng)目的多樣性決定了多方主體、多個(gè)部門的共同合作???????。先說(shuō)社會(huì)資本這邊，即使是擁有全鏈條的綜合實(shí)力?，作為總包方，面對(duì)項(xiàng)目中如此多的產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容，選擇合作方也要精挑細(xì)選????，經(jīng)受得住政府的考核?????。政府這邊，在整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)??，規(guī)劃??、發(fā)改、國(guó)土??、財(cái)政，還有各個(gè)行業(yè)主管部門都將投入其中。所以片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目在前期論證時(shí)?????♀???，一定要建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，才能促成項(xiàng)目真正落地????。反過(guò)來(lái)單體項(xiàng)目相對(duì)簡(jiǎn)單一點(diǎn)。

第六點(diǎn)?????♂?，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不同??。單體PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)這三大類。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，體量較小的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目?????，可以捆綁一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)屬性?????、以及建立部分現(xiàn)金流流入，但還是要依賴財(cái)政資金的支持??。體量較大的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目若是僅僅依賴財(cái)政資金????，恐難以滿足PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的要求??。大部分情況下，碰到這種情況會(huì)通過(guò)讓社會(huì)資本分享一部分該區(qū)域內(nèi)的增值收益?????????♂?，以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。已經(jīng)有不少案例中已經(jīng)建立起以此為基礎(chǔ)的收益回報(bào)機(jī)制，業(yè)內(nèi)可以借鑒學(xué)習(xí)??????。

第七點(diǎn)，社會(huì)資本的投資難度及風(fēng)險(xiǎn)不同?????♀?。單體PPP項(xiàng)目???????，社會(huì)資本需要面對(duì)的社會(huì)主體和投資行業(yè)有限，對(duì)社會(huì)資本的跨行業(yè)整合能力要求不高。社會(huì)資本與政府方的項(xiàng)目邊界是非常清晰的，且在一定期限內(nèi)保持穩(wěn)定。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研及項(xiàng)目分析????，社會(huì)資本可將項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制在較低的水平上。
片區(qū)項(xiàng)目，社會(huì)資本需面對(duì)各種各樣的社會(huì)主體及投資行業(yè)????，對(duì)社會(huì)資本的跨行業(yè)整合能力要求很高??。項(xiàng)目邊界復(fù)雜且動(dòng)態(tài)，在政府方無(wú)法給予兜底承諾的基礎(chǔ)上??，社會(huì)資本要保證投資收益，風(fēng)險(xiǎn)較大。
 

五、PPP應(yīng)用于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的模式推薦

1、采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，應(yīng)符合國(guó)家相關(guān)政策、法規(guī)的要求????。片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目，也應(yīng)滿足相應(yīng)的要求，按照項(xiàng)目識(shí)別??、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行????、項(xiàng)目移交等分階段實(shí)施。 2??、既然片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目在項(xiàng)目的（類型??、內(nèi)容、運(yùn)作????、協(xié)同性???????、回報(bào)機(jī)制??、風(fēng)險(xiǎn)難度）與單體類項(xiàng)目有明顯的區(qū)別，如果將片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目照搬單體類項(xiàng)目運(yùn)作，在前期論證時(shí)??????，單一的項(xiàng)目實(shí)施方案、投融資測(cè)算并不能完全厘清項(xiàng)目的各項(xiàng)邊界，前期論證不充分將加大后期實(shí)施中的落地難度，“摸著石頭過(guò)河”將嚴(yán)重影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度??，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

因此片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目應(yīng)結(jié)合自身的項(xiàng)目情況，對(duì)城市定位、建設(shè)項(xiàng)目?、土地儲(chǔ)備出讓、資源收益、片區(qū)產(chǎn)業(yè)、時(shí)序設(shè)計(jì)、政府財(cái)務(wù)狀況及結(jié)算意向等方面進(jìn)行專題研究，并綜合成統(tǒng)一的片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃，該規(guī)劃應(yīng)于項(xiàng)目實(shí)施方案階段前完成。