10月12日，財(cái)政部出臺兩個通知：《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》財(cái)金[2016]90號（下簡稱《90號文》）以及《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》財(cái)金[2016]91號（下簡稱《91號文》）???????????。與此同時????，國家發(fā)展改革委??、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部首次聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》發(fā)改投資[2016]2068號（下簡稱《2068號文》）??。

《通知》有哪些不同側(cè)重？

一????、財(cái)政部90、91號文注重效率除了第三批示范項(xiàng)目中透露出的信息（詳見小詢歷史推送），中央政府在政策層面也在著手解決PPP的既有問題，以便于為PPP發(fā)展鋪平道路??。近期財(cái)政部出臺兩個通知筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)值得關(guān)注??：
1. 推動兩個“強(qiáng)制”試點(diǎn)。通知提出“在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域????，可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度??????????????，探索開展兩個“強(qiáng)制”試點(diǎn)????。在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域???，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛??，操作相對成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式?????♀?，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助??。在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運(yùn)用PPP模式，注重項(xiàng)目運(yùn)營??，提高公共服務(wù)質(zhì)量?????。”這是給部分對PPP項(xiàng)目積極性較低的省份施加外在約束；
2. 強(qiáng)調(diào)效率原則????????。體現(xiàn)在兩個方面??：第一????????，鼓勵同等條件下優(yōu)先選擇民營資本????，促進(jìn)民間投資，第二，確保公共資金、資產(chǎn)和資源優(yōu)先用于提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平?????♂?。

除此之外?????♂?，90號文鼓勵民營資本參與PPP，重點(diǎn)并不僅在于緩解預(yù)算內(nèi)財(cái)政的資金壓力?????♀?，更重要的是可以解決效率層面的兩大問題：1. 投資效率：相對于國有資本，民營資本更為關(guān)注項(xiàng)目的盈利能力?，可以剔除投資效率低下的項(xiàng)目?????♂?；2. 運(yùn)營效率：在市場力量約束下，相對于國有資本???????♀?，民營資本更注重項(xiàng)目運(yùn)營??，可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量。
 

二、住建部和發(fā)改委2068號文注重創(chuàng)新
《2068號文》在深化中小城市PPP創(chuàng)新工作方面，要求篩選一批具備一定條件、適合采用PPP模式的項(xiàng)目，編制重大市政工程領(lǐng)域PPP項(xiàng)目規(guī)劃。從中選擇若干個不同行業(yè)?????♀???、不同類型且具有代表意義的PPP項(xiàng)目??，組織高水平的咨詢公司和資深專家等，因地制宜、積極創(chuàng)新，精心設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案??、建立合理投資回報機(jī)制、制定規(guī)范合同文本，力爭形成典型案例??????，供其他同類項(xiàng)目學(xué)習(xí)借鑒??。

這一系列政策的出臺源自于近幾年P(guān)PP項(xiàng)目發(fā)展迅速?????♂?，但簽約之后落地難現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)????。除了制度建設(shè)、意識形態(tài)方面的因素，缺乏有效經(jīng)驗(yàn)借鑒也是執(zhí)行力度不高的主要原因之一?????♀?。因此????，創(chuàng)新工作方法，編制項(xiàng)目規(guī)劃，在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑蛉珖茝V提供借鑒?????????，也將為推動PPP發(fā)展起到積極作用??。

與以往政策不同，此次《2068號文》將PPP工作重點(diǎn)領(lǐng)域更加細(xì)化????，有針對性地放在了重大市政工程領(lǐng)域。那么，為何要把七大基建傳統(tǒng)領(lǐng)域的重大市政工程領(lǐng)域作為現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)呢？

從不久前國家發(fā)改委向社會公開推介傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)中可以看出，此次第三批項(xiàng)目為1233個?????，總投資約2.14萬億元，涉及能源、交通運(yùn)輸、水利????、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和重大市政工程等七個領(lǐng)域????????。其中???????，重大市政工程項(xiàng)目574個，占46．55％；投資金額4133．02億元，占19．30％。重大市政工程領(lǐng)域在基礎(chǔ)建設(shè)中所占比重僅次于交通建設(shè)，成為PPP項(xiàng)目的第二大領(lǐng)域??。

同時，據(jù)有關(guān)部門測算??，我國的城市市政設(shè)施建設(shè)每年需要投入3000億元到5000億元，預(yù)計(jì)到2020年??，城市市政設(shè)施建設(shè)總投資大約需要51000億元到85000億元。這些資金單靠政府財(cái)政投入根本無法滿足??，通過PPP模式引入社會資本參與已成為當(dāng)下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金補(bǔ)給的有效手段之一???????。 

三項(xiàng)新政策要解決哪些問題？

90??、91號文中最大亮點(diǎn)就是對工作的細(xì)化和政策的可操作性，對于PPP工作在各地方逐步落實(shí)中存在的問題予以指導(dǎo)和解答??。1. 二次招標(biāo)依據(jù)的問題自PPP工作推行以來??，市場公平問題被一再提及。不少地方PPP項(xiàng)目確實(shí)存在罕見民資身影的情況。這往往是因?yàn)榈胤秸疄榱吮ＷC一個PPP項(xiàng)目在長期的運(yùn)作中不出岔子?，將門檻設(shè)置得非常高。我國民企只經(jīng)歷了短短一二十年的發(fā)展，絕大多數(shù)企業(yè)“底子”還很薄????，在硬件標(biāo)準(zhǔn)上就被擋在了門外。另一方面??，PPP項(xiàng)目很多都采用打包招標(biāo)的形式，地方政府的目的是為了將盈利較小、對資金吸引力較小的項(xiàng)目也推銷出去，保證有傾向公益性的項(xiàng)目能得到建設(shè)??，而所需資金量就又一次將民企擋在了門外。

《90號文》點(diǎn)明，要積極引導(dǎo)各類社會資本參與。各級財(cái)政部門要聯(lián)合有關(guān)部門營造公平競爭環(huán)境????，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項(xiàng)目。同時強(qiáng)調(diào)?????♀?：“對民營資本設(shè)置差別條款和歧視性條款的PPP項(xiàng)目，各級財(cái)政部門將不再安排資金和政策支持????。2. PPP項(xiàng)目執(zhí)行力的問題《90號文》中最惹眼的要數(shù)兩個“強(qiáng)制”??。一是在垃圾處理??、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域??，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛??，操作相對成熟???，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式??，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助；二是在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運(yùn)用PPP模式?????♂?，注重項(xiàng)目運(yùn)營?????♀?，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

這兩個“強(qiáng)制”透露出兩個信息??。第一，經(jīng)過長時間的驗(yàn)證，垃圾處理、污水處理等一些項(xiàng)目是完全適合PPP項(xiàng)目的??；第二，目前很多適合PPP模式的項(xiàng)目并沒有積極采用PPP模式識別論證，而是沿用老做法????。3. 咨詢機(jī)構(gòu)人員能力的問題針對項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)人員能力良莠不齊的問題，有地方已經(jīng)率先提出“能進(jìn)能出”的理念，在工作中篩選合格的合作伙伴。這次《90號文》帶有一定規(guī)范意味地強(qiáng)調(diào)????，“要積極為項(xiàng)目實(shí)施創(chuàng)造條件，加強(qiáng)示范項(xiàng)目定向輔導(dǎo)????，指導(dǎo)項(xiàng)目單位科學(xué)編制實(shí)施方案，合理選擇運(yùn)作方式，擇優(yōu)選擇社會資本，詳細(xì)簽訂項(xiàng)目合同，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管??，確保示范項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，充分發(fā)揮示范項(xiàng)目的引領(lǐng)性和帶動性。要積極做好示范項(xiàng)目督導(dǎo)工作，推動項(xiàng)目加快實(shí)施，在一定期限內(nèi)仍不具備簽約條件的，將不再作為示范項(xiàng)目實(shí)施??。”4. PPP項(xiàng)目操作時間長的問題PPP項(xiàng)目出臺已來，很多地區(qū)都反映PPP項(xiàng)目操作時間長，落地難。但是在保證完成5個階段、19個步驟的要求下?????♂?，什么簡化是合規(guī)的1??，大家對此都心懷疑問?！?0號文》提出，對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定??，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

2068號文主要就市政領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)PPP在創(chuàng)新方面的問題進(jìn)行了深入指導(dǎo)與解答：

在深化市政領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)PPP創(chuàng)新工作方面??，《2068號文》提出了四點(diǎn)要求：

1. 開放市場，打破地域壟斷?????♂???。城市政府通過規(guī)劃確定需求，采取招投標(biāo)等方式遴選合作伙伴，政府通過合同管理、績效考核、按效付費(fèi)，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈和項(xiàng)目全生命周期的PPP合作?????。

2. 完善費(fèi)價機(jī)制??，設(shè)置平均行業(yè)基準(zhǔn)利潤率????，給民間資本投資明確的市場預(yù)期?????♂???，吸引民間資本參與。

3. 針對市政領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)PPP項(xiàng)目小而散、不利于社會資本進(jìn)入的問題，選擇并支持若干家實(shí)力較強(qiáng)的省內(nèi)外專業(yè)企業(yè)????，通過并購????、重組等方式，提高產(chǎn)業(yè)集中度?????????。

4.  完善行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)對企業(yè)的績效??、運(yùn)營成本、服務(wù)效率、產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)審。

這四點(diǎn)囊括了目前PPP項(xiàng)目推進(jìn)中出現(xiàn)的最主要的問題，為創(chuàng)新工作指明了推進(jìn)方向??。當(dāng)然?????♂?，盡管《2068號文》提出的要求切中了PPP項(xiàng)目推進(jìn)“企業(yè)冷”的要害，但也觸及了項(xiàng)目推進(jìn)中的難點(diǎn)，要想解決這些問題??，還需要加大執(zhí)行力度，逐步完善相關(guān)配套政策，進(jìn)一步規(guī)范市場???♀??????♂?。