近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案〉的通知》（國辦函〔2016〕88號），該文引發(fā)社會各界熱議，地方政府債務(wù)危機(jī)??、地方財(cái)政破產(chǎn)等話題受到廣泛關(guān)注。所謂人無遠(yuǎn)慮必有近憂，《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡稱“《預(yù)案》”）的出臺，是中央在地方政府債務(wù) “風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)債務(wù)比例過高”的背景下??，基于地方政府規(guī)范健康舉債的長遠(yuǎn)考慮，建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的未雨綢繆之舉。

牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線??，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，是《預(yù)案》的總體目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)??????????，《預(yù)案》從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、預(yù)警???♂?、響應(yīng)、重整、評估、處置和保障等多個(gè)方面，做了詳盡的規(guī)定和安排??，筆者總結(jié)概括為“一個(gè)意義、三大原則、四項(xiàng)內(nèi)容和一處亮點(diǎn)”，下面做具體闡述。

意義???????：《預(yù)案》是完善地方政府債務(wù)管理的重要一環(huán)

（一）一脈相承，《預(yù)案》是政府債務(wù)管理政策演進(jìn)的自然結(jié)果
黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》?????♂??????，這是我國未來幾乎所有改革的邏輯起點(diǎn)，其中第五項(xiàng)內(nèi)容專門闡述了深化財(cái)稅體制改革。財(cái)稅體制改革涉及三個(gè)方面：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。特別提到“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，作為改進(jìn)預(yù)算管理制度的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。

《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修正）中規(guī)定，“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制???????、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財(cái)政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。”

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）是我國債務(wù)管理的綱領(lǐng)性文件，對于控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)??，用一整個(gè)章節(jié)來闡述，具體要求是“建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。”

《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》是財(cái)政部的年度工作總結(jié)和計(jì)劃，對于切實(shí)做好2016年財(cái)政改革與管理工作，提出了加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的要求，特別提到“健全風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制。綜合運(yùn)用各類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)?，評估各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并對高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行預(yù)警，指導(dǎo)督促地方建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。”

綜上所述，《預(yù)案》的出臺?????♂?，是落實(shí)中央十八屆三中全會深化財(cái)稅改革精神的重要體現(xiàn)???????，是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理一系列文件的自然延續(xù)，是中央對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作的具體部署和應(yīng)急指南。

（二）水到渠成??，《預(yù)案》是落實(shí)地方政府債務(wù)管理改革的必然選擇
2015年，是我國地方政府債務(wù)管理的改革元年。這一年中央在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理方面??，做了大量的工作：（1）清理核實(shí)2014年末地方政府存量債務(wù)。2014年末全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元，債務(wù)率約為86%，低于100%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線???????，風(fēng)險(xiǎn)總體可控??。（2）確定2015年地方政府債務(wù)限額????。 2015年8月，國務(wù)院報(bào)送《關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》?????♀?，對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務(wù)限額是16萬億元。（3）發(fā)行2015年新增地方政府債券????。2015年全國人代會批準(zhǔn)的年初預(yù)算安排新增地方政府債券總額度6000億元，總計(jì)發(fā)行地方債3.84萬億。（4）發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)????。2015年???????，財(cái)政部向地方下達(dá)置換債券額度3.2萬億元??，主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金?????????。將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右，預(yù)計(jì)將為地方節(jié)省利息2000億元????。

總體來看，我國的地方政府債務(wù)管理改革??，在限額管理、存量債務(wù)置換、規(guī)范舉債融資機(jī)制等方面取得了積極成效，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但面對局部地區(qū)償債能力弱????♀?，債務(wù)率超出警戒線????，違法違規(guī)融資擔(dān)保等現(xiàn)象，亟需中央出臺風(fēng)險(xiǎn)管理和防范的政策??，及時(shí)避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生??。鑒于此??，迫于現(xiàn)實(shí)的需求，《預(yù)案》的出臺完善了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)???。

原則：落實(shí)《預(yù)案》需堅(jiān)持的三大基本原則

（一）分級負(fù)責(zé)

省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。這與43號文中提到的地方政府舉債主體相一致（經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)?????♀?，省???????、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)??，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)???♂?、直轄市政府代為舉借?。）

43號文提到“地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任?????♀?，中央政府實(shí)行不救助原則”，在《預(yù)案》中繼續(xù)得到了體現(xiàn)，中央有指導(dǎo)的義務(wù)，不承擔(dān)救助的責(zé)任???????，即“國務(wù)院有關(guān)部門在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的指導(dǎo)”?？偨Y(jié)分級負(fù)責(zé)的原則???????，可簡單表述為“中央不負(fù)責(zé)????、省級負(fù)總責(zé)??????、省以下各負(fù)其責(zé)”???????。

（二）及時(shí)應(yīng)對

防患于未然，是中央出臺《預(yù)案》的初衷和指導(dǎo)思想。因此，對于風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)應(yīng)對??，需要堅(jiān)持（1）預(yù)防先行??。地方各級政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急處置相結(jié)合??。（2）嚴(yán)格監(jiān)控??。加強(qiáng)對政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，及時(shí)排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，妥善處置風(fēng)險(xiǎn)事件。（3）機(jī)制保障?？h級以上地方各級政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對工作。

（三）依法處置

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護(hù)好各方合法權(quán)益。從《預(yù)算》的編制就能集中體現(xiàn)出法治的精神?????♀?，《預(yù)案》所涉及到的法律和法規(guī)非常多，主要包括??：《中華人民共和國預(yù)算法》??、《中華人民共和國合同法》?????♂?、《中華人民共和國擔(dān)保法》?????♂????????、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法的通知》等。
 

內(nèi)容：《預(yù)案》所涵蓋的四項(xiàng)重要內(nèi)容

（一）明確適用范圍和組織機(jī)構(gòu)

《預(yù)案》適用范圍分為兩大類四小類??，分別是（1）納入限額管理的地方政府債務(wù)，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務(wù)???????；（2）清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)，包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)????。

《預(yù)案》對地方政府債務(wù)管理設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)?？h級以上地方各級政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)?????♀?????，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政府性債務(wù)日常管理。本級政府主要負(fù)責(zé)人任領(lǐng)導(dǎo)小組的組長????，財(cái)政部門承擔(dān)辦公室職能。相比當(dāng)前債務(wù)管理的混亂現(xiàn)狀，這樣的組織機(jī)構(gòu)安排，規(guī)格提升?????♂?、分工明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能也大大增強(qiáng)，是中央強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理意識的體現(xiàn)???????。

（二）建立四級風(fēng)險(xiǎn)事件響應(yīng)機(jī)制　　

按照風(fēng)險(xiǎn)事件性質(zhì)????、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）??、Ⅱ級（重大）??、Ⅰ級（特大）四個(gè)等級。不同等級的風(fēng)險(xiǎn)事件，都制定了不同的量化指標(biāo)相對應(yīng)，便于風(fēng)險(xiǎn)的有效識別??。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件監(jiān)測主體為省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級政府。

對于風(fēng)險(xiǎn)化解的責(zé)任主體而言??????????，市縣政府是風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的主體。對Ⅳ級???????????、Ⅲ級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)????，除上述措施外，省級政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當(dāng)救助??。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。如此風(fēng)險(xiǎn)化解的層級安排?????，能有效地將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)，避免發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）實(shí)施地方政府債務(wù)的分類處置

根據(jù)依法處置的原則，《預(yù)案》嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型，分類提出債務(wù)違約處置措施???????，明確地方政府償債責(zé)任??????，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人?????♀?、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)????。具體包括?????♀?：（1）地方政府債券?????♂?。地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。（2）非政府債券形式的存量政府債務(wù)。根據(jù)債權(quán)人是否同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，分兩種情況處理。對于債權(quán)人而言，將高利率的債務(wù)置換為低利率的政府債券?????♀?????，會涉及到大量的利潤損失????。因此???♂?，此類債務(wù)的分類處置??????，必將引起債權(quán)人、債務(wù)人和政府之間新一輪的博弈??。（3）存量或有債務(wù)。明確規(guī)定，此類債務(wù)不屬于政府債務(wù)，地方政府及其部門不承擔(dān)償債責(zé)任。對于擔(dān)保債務(wù)4??，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一??；對于存量救助債務(wù)?????，地方政府根據(jù)具體情況救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。（4）新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)????。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》施行以后，地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照存量或有擔(dān)保債務(wù)依法處理。

（四）建立責(zé)任追究機(jī)制

責(zé)任追究機(jī)制的啟動????：發(fā)生Ⅳ級（一般）以上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件后??，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，地方政府應(yīng)依法對相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問責(zé)；銀監(jiān)部門應(yīng)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。

責(zé)任追究機(jī)制的核心，是將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置納入政績考核范圍???????。

《預(yù)案》中規(guī)定的責(zé)任追究力度大，并對責(zé)任人進(jìn)行跨任期追究，這對于地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)具有一定的約束力。具體內(nèi)容是：對實(shí)施財(cái)政重整的市縣政府，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件形成原因和時(shí)間等情況???????，追究有關(guān)人員的責(zé)任?????♂?。屬于在本屆政府任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風(fēng)險(xiǎn)事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任????。

亮點(diǎn)：財(cái)政重整計(jì)劃是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的一劑良方

《預(yù)案》在明確預(yù)警?、監(jiān)控、分類和分級響應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作外，對于一旦發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，也提出了具體可操作的風(fēng)險(xiǎn)解決流程??，這是《預(yù)案》中的一大亮點(diǎn)?????♂?，即財(cái)政重整計(jì)劃。財(cái)政部表示，對于債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施財(cái)政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是世界各國普遍采用的做法。
實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃必須依法履行相關(guān)程序??，保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出，通過實(shí)施一系列增收??、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排????，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)???！额A(yù)案》規(guī)定了財(cái)政重整的措施??????????，主要包括??：

一是拓寬財(cái)源渠道。依法加強(qiáng)稅收征管??，加大清繳欠稅欠費(fèi)力度。落實(shí)國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益???？蓵和２糠重?cái)稅優(yōu)惠政策，待危機(jī)解除后再行恢復(fù)。

二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。除必要的基本民生政策支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外????，本級政府其他財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長”或者大力壓減。主要通過壓縮基本建設(shè)支出????、壓縮政府公用經(jīng)費(fèi)??、控制人員福利開支、清理各類對企事業(yè)單位的補(bǔ)助補(bǔ)貼??、調(diào)整過高支出標(biāo)準(zhǔn)???????、暫停土地出讓收入各項(xiàng)政策性計(jì)提等六個(gè)方面，優(yōu)化地方政府的財(cái)政支出???。

三是處置政府資產(chǎn)。指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、國有股權(quán)等?????????，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)??，多渠道籌集資金償還債務(wù)????。

四是申請省級救助??。主要措施有代償部分政府債務(wù)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度????，減免部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金等。待財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施結(jié)束后，由省級政府自行決定是否收回相關(guān)資金。

五是加強(qiáng)預(yù)算審查。實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃以后，相關(guān)市縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算??????、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目??、政府債務(wù)等事項(xiàng)，在依法報(bào)本級人民代表大會或者其常委會審查批準(zhǔn)的同時(shí)，必須報(bào)上級政府備案。

六是改進(jìn)財(cái)政管理???????????。相關(guān)市縣政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，妥善安排財(cái)政收支預(yù)算??，嚴(yán)格做好與化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策措施的銜接。
總體來看?????♂?，上述六大財(cái)政重整計(jì)劃，包含了開源、節(jié)流????、處置資產(chǎn)和申請救助等四項(xiàng)債務(wù)償還應(yīng)對策略??，還有加強(qiáng)預(yù)算審查和改進(jìn)財(cái)政管理兩項(xiàng)保障措施。上述財(cái)政重整舉措中?，前三項(xiàng)是實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃的相關(guān)市縣政府的自我救贖，第四項(xiàng)申請省級救助是通過外部途徑解決，這體現(xiàn)了《預(yù)案》分級負(fù)責(zé)的原則。同時(shí)???????，如果地方政府在實(shí)施前三項(xiàng)財(cái)政重整計(jì)劃后??，尚未能化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上表明該地方政府已經(jīng)財(cái)政“破產(chǎn)”。

小結(jié)與前瞻

《預(yù)案》的出臺??，是改進(jìn)預(yù)算管理制度的重要舉措???????。從《預(yù)算法》修正案頒布至今兩年左右的時(shí)間，我國預(yù)算管理改革成效顯著?????♂???。然而，黨的十八屆三中全會確定的財(cái)稅體制改革任務(wù)，還有完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等兩項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢???????，其中最重要的是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度???♂?，即協(xié)調(diào)好中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的問題。
1994年的分稅制改革，奠定了此后中央與地方的關(guān)系格局，對中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響??。同時(shí)，二十多年未曾改變的規(guī)則和框架，也導(dǎo)致我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分????、收入安排、轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域仍存在不容忽視的問題??。在財(cái)稅體制改革深入推進(jìn)的過程中，改進(jìn)預(yù)算管理制度率先有了成效，后續(xù)亟待政府事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度的建立??，這是預(yù)算管理改革、地方政府債務(wù)管理改革、乃至政府和社會資本合作等一系列改革措施成功的政治基礎(chǔ)和制度保障。