“PPP”毫無(wú)疑問(wèn)是2014年以來(lái)中國(guó)最熱門詞匯之一????。現(xiàn)如今大家都說(shuō)PPP是舶來(lái)品，其實(shí)細(xì)翻史冊(cè)??，PPP在中國(guó)也不算是什么新鮮的事兒了。北宋蘇軾和商賈鄉(xiāng)紳合辦了中國(guó)歷史上第一家公私合辦醫(yī)院，清朝末年則有“官督商辦”的京師自來(lái)水股份有限公司。誠(chéng)然，古代公私合作的內(nèi)涵和形式與現(xiàn)在有天淵之別，但引進(jìn)社會(huì)力量提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的概念早已有之，也確實(shí)起到了減輕官府財(cái)政壓力，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足的作用。

改革開(kāi)放至今?????♂?，PPP在中國(guó)已經(jīng)歷了從探索??、小規(guī)模試點(diǎn)、推廣試點(diǎn)、短暫停滯和重新起航5個(gè)階段。本文主要從制度體系????、市場(chǎng)情況兩個(gè)方面對(duì)于現(xiàn)代PPP的發(fā)展情況進(jìn)行闡述??。

一?????、PPP的制度體系

PPP的制度體系，指的就是頂層設(shè)計(jì)和組織保障問(wèn)題，它們決定了PPP是否擁有適宜生存和發(fā)展的土壤???????。

（一）PPP頂層設(shè)計(jì)

自2013年起，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部等相關(guān)部門就密集頒布了一系列關(guān)于推廣PPP模式的文件、法規(guī)和政策。但截至2016年的三季度末??，所有出臺(tái)的文件還沒(méi)有上升到法律的層面??，這就造成了兩個(gè)問(wèn)題，一是層級(jí)較低，法律效力不足????，二是這之間還略有矛盾和沖突的地方。因此???????，大家都在等著一部“最高寶典”??。總理7月份在工作會(huì)議上定調(diào)?????：之后立法工作由國(guó)務(wù)院法制辦統(tǒng)一主導(dǎo)????，財(cái)政部和發(fā)改委則由原來(lái)的立法主導(dǎo)方轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c方???????????。由法制辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的意見(jiàn)??，推進(jìn)單一法案的立法工作。我們期望PPP法的出臺(tái)能夠平衡各方意見(jiàn)，為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展撥云見(jiàn)日??。

至于英、加↖?、澳?、美等PPP發(fā)展較成熟的國(guó)家對(duì)PPP均沒(méi)有專門的立法????，基本都通過(guò)頒布國(guó)家政策和不同形式的指引文件對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范????，地方政府在此基礎(chǔ)上制定當(dāng)?shù)氐闹改?。英?guó)是PPP的發(fā)源國(guó)和發(fā)展最成熟的國(guó)家，特點(diǎn)鮮明????。英國(guó)通過(guò)多部通用法律來(lái)規(guī)范PPP行為，同時(shí)采取標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同，此外，英國(guó)還專門針對(duì)PFI制定了系列細(xì)項(xiàng)規(guī)范性文件?????♀??？傮w來(lái)說(shuō)???♂?，英國(guó)現(xiàn)有法律體系對(duì)于PPP的內(nèi)涵界定清晰， 能夠?yàn)槿鞒烫峁┮?guī)范的操作指南和爭(zhēng)議解決方法。

（二）PPP組織保障

我們?cè)賮?lái)看看保障制度實(shí)施的機(jī)構(gòu)和組織的設(shè)置情況?????♀?。我國(guó)PPP事務(wù)一定程度上處于要么“無(wú)人問(wèn)津”，要么“九龍治水”的狀態(tài)。PPP涉及的部門眾多，發(fā)改管項(xiàng)目，財(cái)政管錢，住建管城建，銀監(jiān)管銀行，但誰(shuí)是PPP的牽頭機(jī)構(gòu)，尚無(wú)有明確界定??。好在2016年以來(lái)，兩個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的財(cái)金[2016]32號(hào)文要求各地進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合??，形成政策合力??；而部門分工亦逐步明確??，法制辦立法??，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)??。公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)，確保各項(xiàng)工作有序展開(kāi)，提高效率。

而國(guó)外我們主要看英國(guó)，其組織機(jī)構(gòu)管理體系已經(jīng)相對(duì)健全??，各部門分工明確??，上下協(xié)調(diào)。在中央層面有基礎(chǔ)設(shè)施局、行業(yè)主管部門和國(guó)家審計(jì)署。地方層面??，地方當(dāng)局可在一定范圍內(nèi)自行制定PPP政策??。中央和地方交叉層面政府采購(gòu)管理部門及伙伴關(guān)系公司，負(fù)責(zé)協(xié)助地方政府具體實(shí)施項(xiàng)目。

二、PPP的市場(chǎng)情況

PPP模式能夠?qū)χ袊?guó)的經(jīng)濟(jì)??、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生多大的影響，很大程度上取決于PPP的市場(chǎng)情況，包括各類投資主體的參與活躍度、PPP模式的行業(yè)分布情況?????♀?。

（一）社會(huì)資本參與情況

從2016年3月末全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中已簽約項(xiàng)目的總金額來(lái)看，國(guó)企在PPP領(lǐng)域有著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，國(guó)企PPP項(xiàng)目金額是民企近3倍。顯而易見(jiàn)，國(guó)企憑借其雄厚的資金實(shí)力和股東背景保持著PPP項(xiàng)目的主力軍地位，民間資本參與PPP項(xiàng)目相對(duì)有限，大多集中于投資額較少的小型項(xiàng)目。民營(yíng)企業(yè)想和國(guó)企一樣平起平坐還需要時(shí)間的打磨???????。

2016年10月份以來(lái)國(guó)家最新出臺(tái)的政策文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)“保證國(guó)有企業(yè)????、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)平等參與???。” 這確實(shí)能夠激發(fā)民營(yíng)資本參與的決心??????????????????，然私以為只有進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)則才能讓有更多的民營(yíng)資本參與到PPP“盛宴”中來(lái)????。只有各類投資主體都能平等地參與到PPP當(dāng)中，才符合PPP的核心要義，能激發(fā)社會(huì)力量提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)和活力，促進(jìn)PPP長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

而經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間推廣的國(guó)外PPP項(xiàng)目中??????，外國(guó)資本和私營(yíng)企業(yè)參與度就活躍得多了，從表1的幾個(gè)經(jīng)典案例可以看出，社會(huì)資本方的類型涵蓋工程公司，設(shè)備供應(yīng)商，技術(shù)運(yùn)營(yíng)商，綜合投資集團(tuán)等。成功參與大項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)的身影處處可尋。

（二）行業(yè)分布情況

根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)，PPP在中國(guó)已經(jīng)涵蓋了能源????、交通運(yùn)輸???????、水利建設(shè)↘?、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)一級(jí)行業(yè)?????♂?。其中基礎(chǔ)設(shè)施投資需求旺盛，市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開(kāi)發(fā)3個(gè)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)和投資額均居前三位??，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)、總投資額的53.1%?????♀?????、67.2%?????♂?。這在一定程度上也體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目在解決基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域巨大資金缺口問(wèn)題上發(fā)揮的積極作用??。

這里也提一下養(yǎng)老（3%）、教育（5%）??、醫(yī)療衛(wèi)生（5%）??、體育（2%）等領(lǐng)域??，這些行業(yè)是傳統(tǒng)的民生短板，也是國(guó)家目前大力推廣的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，未來(lái)提升的空間還很大。

國(guó)外PPP市場(chǎng)的熱門領(lǐng)域是通訊行業(yè)??、能源、交通和水處理。有趣的是，通訊行業(yè)PPP項(xiàng)目投資額以45.18%的比例居榜首，而這部分恰恰是國(guó)內(nèi)PPP還沒(méi)有涉及的領(lǐng)域，誰(shuí)來(lái)打破國(guó)內(nèi)電信、移動(dòng)、聯(lián)通三足鼎立的地位，民營(yíng)通訊業(yè)究竟有何作為還值得期待。

三、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)三年的制度化建設(shè)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，PPP在中國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、組織保障加速推進(jìn)??， PPP市場(chǎng)各參與方的參與能力與活躍度迅猛增長(zhǎng)，發(fā)展勢(shì)頭空前強(qiáng)勁。但相較于國(guó)外，PPP仍面臨立法空白、多頭監(jiān)管、社會(huì)資本結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，未來(lái)還需加快統(tǒng)一的PPP基礎(chǔ)性法律文件出臺(tái)，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，通過(guò)多重舉措為PPP模式的發(fā)展護(hù)航????。