2017年1月初?????♂?，財政部曾分別致函內(nèi)蒙古自治區(qū)???、河南??、重慶、四川等幾個地方政府及商務部、銀監(jiān)會2個部委，以依法問責部分縣市違法違規(guī)舉債??、擔保的行為??，并依法處理個別企業(yè)和金融機構(gòu)違法違規(guī)行為??，“要求嚴肅問責，并按照《中華人民共和國預算法》的有關規(guī)定，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”，并將結(jié)果于2月3日前反饋給財政部????。

專家點評：

1、彩神ll有限責任公司副總經(jīng)理譚志國認為???♀?，此次發(fā)函??：1??、強調(diào)了關于預算法???????????、43號文等系列相關文件的嚴肅性，告誡地方政府還是要守住政策底線?????????♂?，丟掉幻想，紅線不能逾越。這讓我想到了PPP項目政府支出責任財承論證的紅線，后續(xù)也需要強調(diào)一下嚴肅性。

2、金融機構(gòu)的審批部門???♀?，包括金融監(jiān)管機構(gòu)，必須快速適應新形勢，按照預算法、43號文的要求?，調(diào)整相關融資的審批標準。有時候金融機構(gòu)也是沒有選擇，要從金融監(jiān)管機構(gòu)和審批部門入手。

3??、對于地方長官的考核機制要調(diào)整，建立長效科學考核機制，包括問責?????♀?、升遷等，要把違規(guī)融資??、“寅吃卯糧”等考慮進去，否則，只要超前投資??、大搞建設的動機在，此門關，必開他門。

2?????♂?、彩神ll有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)周良儀認為，財政擔保????、承諾保底收益、借道政府購買服務等現(xiàn)象在業(yè)界存在已久????，此次財政部重拳出擊，不僅通報各省嚴查問責，且致函各金融機構(gòu)主管部門要求嚴肅追究相關金融機構(gòu)的責任?????♀?????，為地方政府和金融機構(gòu)均敲響警鐘。

從公布的文件來看，此次違法違規(guī)主要涉及：

1.政府部門借用政府購買服務概念通過行業(yè)融資平臺或社會資本，變向舉債融資用于地方政府部門；

2.違法違規(guī)由政府直接舉債?????♂????；

3.違法違規(guī)由政府出具承諾????????、擔保函以地方財政資金為地方融資平臺公司提供擔保。

上述行為實質(zhì)違反了《擔保法》，《預算法》和國務院一系列關于管理地方債的文件以及銀監(jiān)部門一系列的“貸款新規(guī)”。深入看??，中央三令五申不允許地方政府觸碰的紅線??，為何普遍存在于我國公共服務和基礎設施建設領域，究其原因主要是兩個層面的問題??。

首先是地方政府的建設需求??，地方政府希望通過政企合作模式達成建設需求??，但上述行為將本應由企業(yè)承擔的融資責任和融資風險????，通過列支政府購買服務費用和擔保函，實質(zhì)又轉(zhuǎn)嫁回了政府部門，沒有達到通過政企合作，優(yōu)化地方債務結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移項目實施風險的目的。

從更深層次來看?????♀?，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)????，公共服務和基礎設施建設領域的投資體制改革隨著“簡政放權”，“審批權下放”，“PPP模式的發(fā)展”等不斷深化??，但融資領域的體制改革沒有跟上步伐???????。

在新的投資環(huán)境和體制的大背景下，大多數(shù)金融機構(gòu)在為項目提供融資時，仍秉持一事一議的原則且需要政府部門提供各類隱蔽擔保和準擔保手段為項目增信??。這就需要各個金融監(jiān)管機構(gòu)按照《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》的精神，切實創(chuàng)新融資機制，暢通投資項目融資渠道??。

3、彩神ll有限責任公司產(chǎn)業(yè)咨詢與投資事業(yè)部總經(jīng)理楊寧認為：此次違規(guī)事項分別包括了舉債主體違規(guī)??、舉債方式違規(guī)、違規(guī)提供擔保???????，行政命令違規(guī)使用企業(yè)債務資金等??。上述違規(guī)形式多樣??，且在地方政府違規(guī)中具有普遍性??。

自2014年43號文????、預算法及2016年88號文出臺以來，違規(guī)擔保事件仍未能全面禁止。此次處罰的違規(guī)事項???????，究其根源是地方政府在資金使用方式方面的隨意，及金融機構(gòu)在資金供給方面的“循規(guī)”??。自2014年預算體制改革開始以來，雖然國家自上而下力推規(guī)范舉債、“以PPP模式加強社會資本參與”為基礎設施及公共服務領域投資進行疏通引導，但金融機構(gòu)對PPP模式的理解依舊停留在傳統(tǒng)的“政府直接投資模式”的基礎上，加之地方投資需求壓力的增大，致使違規(guī)擔保事件屢禁不止。

此次處罰必將會對地方政府及相關金融機構(gòu)起到警示作用，但除了進行相應處罰??，更應該從制度完善及理念推廣的角度予以關注?????♀?。PPP模式雖然得到了國家各個部委的大力支持及地方政府的積極響應??，但在項目實操層面及金融機構(gòu)認知層面尚有待進一步完善、推廣。在一定周期內(nèi)，國家仍需依靠投資來確保經(jīng)濟發(fā)展增速的背景下，當“地方財政擔保”這一過去長期有效的“舊規(guī)”違法成本高企??，直接融資方式逐步發(fā)展，金融機構(gòu)真正積極探索基于PPP項目的有限追索融資時??，相信地方政府必將會選擇合適的投融資模式，選擇合規(guī)的投融資主體并提供真正合法的承諾。

4、彩神ll有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)周偉認為??，新預算法及43號等政策文件的出臺??，要求地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務，除此之外不得以其他任何方式舉借債務。地方政府微皺眉頭???????，“項目還是得搞??，錢還是得借嘛”???，地方債不似往時風光??，但依舊情濃，財政部自然看在眼里。沒有懲戒?????♀?，這情斬不斷??。

2016年，財政部陸續(xù)發(fā)布《關于開展部分地區(qū)地方政府債務管理存在薄弱環(huán)節(jié)問題專題核查工作的通知》及《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》，將對地方政府債務的監(jiān)督管理工作常態(tài)化???????，一切來得突然，卻也是合情合理??。令即發(fā)，勢必要執(zhí)行。

2017年新年伊始，財政部就繃緊了地方政府這根違規(guī)舉債的弦，結(jié)合前期財政監(jiān)察專員監(jiān)督核查結(jié)果，分別向內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東、河南、重慶、四川5個地方政府就轄內(nèi)違規(guī)舉債融資問題進行函告，并建議要求嚴肅依法處理。當對地方政府違規(guī)舉債的問責不再只是一紙文件，而是近在身邊，地方政府是否還有動力去冒險？相關處理結(jié)果值得期待????。

財政部同時函告商務部及銀監(jiān)會??，要求對相關違規(guī)金融機構(gòu)進行核查處理，多部委聯(lián)合督查地方違規(guī)舉債，在現(xiàn)行的市場環(huán)境下，必要且必然。當熱衷地方舉債的兩方都分別因不當行為而承擔相應的后果?????♂????，地方債務管理的相關政策應當能更好地得以貫徹、落實。

此外，財政部這一舉措無疑對其推廣的PPP形成利好，傳統(tǒng)的舉債融資之路被約束????，而PPP之門則廣開???♀???，地方政府將更多地去考慮運用PPP模式來完成地方項目的融資，PPP燎原之勢亦將更勝。與此同時，財政部對于違規(guī)舉債的懲處對當下借PPP之名，明股實債??、固定收益等PPP違規(guī)操作也敲響了警鐘??，乘政策之風亦不能忘政策之鞭??????。

5、彩神ll有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)吳赟認為，這一舉動為市場中潛在的政府違規(guī)舉債現(xiàn)象敲了一個警鐘??。此前諸多地方政府在面對資金方提供擔保，出具函件的要求時??，還有些猶豫，甚至存在順勢而為的現(xiàn)象?，F(xiàn)財政部通過紅頭文件的形式明確違規(guī)行為，為地方政府撐腰???????。此次文件的提出對政府和金融機構(gòu)在規(guī)范舉債行為時都提出新的要求：第一，要規(guī)范地方政府性債務管理，明確政府的監(jiān)督責任?，不能知法犯法；第二?????♂?，要有效推進地方融資平臺公司的轉(zhuǎn)型?????♀?，不能有“明股實債”、“政府兜底”等觸紅線行為??；第三，要合理處置地方存量債務的問題??，嚴格控制地方預算和發(fā)債???????，建立相關預警機制??。

6、彩神ll有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)朱磊認為↖?，本次發(fā)函?????：1??、體現(xiàn)了財政部對治理地方政府債務問題的決心和堅定立場，對地方政府違規(guī)舉債零容忍。而且在處罰過程中??，處罰對象不僅包括違規(guī)政府直接責任人?????，還涉及金融機構(gòu)?????♀?，說明了財政部對地方債務風險治理進入了全面治理階段。2. 地方政府項目融資應依法合規(guī)。在項目融資過程中，地方政府應擺脫傳統(tǒng)的平臺舉債，財政擔保的融資模式，對資金需求規(guī)模較大的項目可依據(jù)國發(fā)[2014]43號文，采取發(fā)放政府債券或PPP模式實施????。同時，對于地方政府平臺公司???????????，應加快市場化改制??，傳統(tǒng)的經(jīng)營模式已很難適應未來的發(fā)展???。3. 金融機構(gòu)應轉(zhuǎn)變業(yè)務開展思路。金融機構(gòu)對接地方政府的業(yè)務，不能再依賴地方政府回購，財政擔保的方式??，可加大對PPP項目的融資支持力度，尤其是隨著PPP資產(chǎn)證券化的進一步探索和推進?，為社會資本退出提供了有效的通道?，加大了PPP資產(chǎn)的流動性??，為金融機構(gòu)的貸款資金提供了有力保障。

7、彩神ll有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)呂澧認為，據(jù)可查資料顯示??，財政部此次發(fā)函問責地方違規(guī)舉債、擔保是史上首次，且函件規(guī)格之高、措施之嚴，亦是前所未有。恰逢農(nóng)歷雞年年初????，財政部祭出大刀?????♀?，給同類違規(guī)事件敲響警鐘。

初讀財政部函件，某些措辭令人印象深刻，比如“依法問責”、“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”。分析財政部近年來對政府債務的系列發(fā)文，其實不難發(fā)現(xiàn)這些說法一直存在，之前可能只是“追究相關責任人責任”，這次在此基礎上略加升級而已。之所以選擇這幾個案例下“狠手”??，也許正是與長期以來地方政府違規(guī)舉債??、違法融資現(xiàn)象嚴禁不絕、亂象叢生有關。

更進一步分析地方政府為何違規(guī)舉債、擔?，F(xiàn)象屢禁不止???，便是各地政府事權財權不匹配，財政支出入不敷出，為加快當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?????♀?，地方政府只能想方設法籌資，投融資環(huán)節(jié)面臨巨大壓力。在常規(guī)融資渠道如發(fā)行政府債券或通過融資平臺融資受阻的情況下，地方政府只能打擦邊球和鉆空子，即使在冒著一定風險的情況下??。

除去財政部函件中的幾個案例，其他正在運作中的同類事件，肯定會被緊急叫停????????？梢灶A見????，國內(nèi)PPP因此事件可能迎來更大的發(fā)展機遇，因為這是目前可以用的為數(shù)不多的融資渠道之一??。

8、彩神ll有限責任公司新疆辦事處主任高明認為，應該清醒地看到本次事件背后真正的兇手，不應一攬子地把責任推向地方政府：1、PPP模式在實操中存在誤差????。自2014年起，國務院、財政部、發(fā)改委等多部委舉力大推PPP模式，以減少地方性債務支出，加速地方政府轉(zhuǎn)型??，推動公共基礎設施建設。但實操中，由于對政策文件理解的偏差，往往導致與政策法規(guī)相違背，導致部分違規(guī)事件發(fā)生。同時部分咨詢從業(yè)者在工作中過度對項目進行包裝???????，甚至違背PPP操作流程和法規(guī)??，導致地方政府誤導性違規(guī)??。應充分認識到PPP不是融資工具，而是上升至國家治理的政府?????♂?、投資人共贏的模式。在運作PPP模式的前提下??，還要嚴格做好物有所值評價、財政承受能力論證等????，避免違規(guī)舉債事件發(fā)生??。

2、金融機構(gòu)融資模式創(chuàng)新延時。2014年43號文后????????，地方政府以PPP模式進行轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)融資手段已無法再走下去?????♂?。但在多年地方項目的實操中???????，金融機構(gòu)承諾的融資條件仍然以政府擔保?????♀?、列入預算、明股實債等為基本條件。導致轉(zhuǎn)型后的地方政府很難完成融資過程，倒逼地方政府違規(guī)操作???????。針對有現(xiàn)金流的一類項目?????，應力推ABS等緩解融資壓力?，對于沒有現(xiàn)金流的一類項目，金融機構(gòu)應在合法合規(guī)的前提下，為地方政府提出新的融資方案??。

3、公共基礎設施建設指標與預算脫節(jié)??。以工作經(jīng)驗看來，多數(shù)地方政府公共基礎設施建設壓力過大，完全與財政預算脫節(jié)。全年的一般公共支出根本無法滿足建設需求，巨大的指標壓力及時間要求下????????，倒逼地方政府避開PPP模式的繁瑣流程，進行違規(guī)舉債行為。

財政部此次為地方政府敲響了警鐘，但警鐘長鳴的同時也希望我們看到地方政府違規(guī)舉債、非法融資債的真正目的??，也希望大家為地方政府說句話，在大筆建設資金的需求面前，倒推融資改革，加速金融創(chuàng)新，促進合理運用PPP模式進行公共基礎設施建設，保證地方政府在項目操作中平穩(wěn)落地??。

9?????????、彩神ll有限責任公司南京辦事處主任王小文認為???????，此次財政部問責機制啟動，地方政府融資亟待轉(zhuǎn)型：黨的十八屆三中全會出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，是我國各項改革的基本綱領，其中對于深化財稅體制改革??，提出改進預算管理制度、完善稅收制度、以及建立事權和支出責任相適應的制度等三個重要內(nèi)容。

在改進預算管理制度方面，出臺了《中華人民共和國預算法（2014年修正）》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文）兩個重要文件，43號文是地方政府債務管理的指導意見???????，預算法是中央相關政策落實的根本依據(jù)。

地方政府違規(guī)舉債和擔保行為???♀???，自43號文以來?????，出臺了一系列相關文件，如《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）、《關于地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）等，分別從不同的角度建立了限制地方政府盲目舉債的政策約束，但政策落實的效果不盡如人意，地方政府依然游走于法律之外，大肆舉債，地方政府債務依然在加速擴大????。

地方政府違規(guī)融資的主要原因包括?：地方政府存量和新建項目的實際資金需求；金融機構(gòu)對地方政府融資的持續(xù)需求???????；法律政策落實缺乏有效監(jiān)管手段?????♂???。財政部發(fā)函追責若干地方政府違規(guī)舉債，是國家探索落實法律監(jiān)管的有效嘗試?????♀?，后續(xù)財政部將繼續(xù)聯(lián)合各部委健全地方政府債務管理的監(jiān)管和問責機制。

對于未來地方政府融資和融資平臺的發(fā)展，法律監(jiān)管完善只能降低地方政府債務增速，但并不能徹底根治此項頑疾??。解鈴還需系鈴人，地方政府債務源于地方盲目的城市建設，債務最終化解之道還在于地方經(jīng)濟的發(fā)展之中????。地方經(jīng)濟的發(fā)展有賴于當?shù)仄髽I(yè)的成長?????♀?，地方融資平臺作為政府利器應當順勢而為，加快轉(zhuǎn)型成能夠引領地方經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)集團，加快按照市場化方式融資，依靠政府信用的違規(guī)融資已然此路不通。

10、彩神ll有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)荊博認為，從財政部這次雷厲風行的舉措中，體現(xiàn)出財政部甚至是國務院對地方政府屢禁不止的變相融資擔保問題較為強硬的監(jiān)管態(tài)度????。

新《預算法》第35條規(guī)定“除法律另有規(guī)定外????，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，然而在實際執(zhí)行當中，不少地方政府借助卻打著PPP牌子對違規(guī)融資擔保行為進行“偷梁換柱”，例如：某地方政府項目需要融資??，城投公司作為保證人承擔連帶責任??，這筆債務從法律上來說地方政府并不承擔連帶責任，但是地方人大卻將這筆債務納入債務預算，這無疑又形成了地方政府的或有債務?????♀?。從此次的5個典型案例上我們可以看到受處罰的違規(guī)方式再不斷創(chuàng)新升級，涉事主體企圖通過復雜的金融工具進行偽裝，但這在根本上來講依舊還是在政績沖動面前，很多地方執(zhí)政者不顧當?shù)貙嶋H財力物力????，用寅吃卯糧甚至飲鴆止渴的方式進行非理性擔保。

通過此次財政部的動作，將對其他地方形成強有力的震懾作用??，預計財政部等國家部委將還會有進一步的政策出臺，對市場的隱形舉債行為進行矯正。

11、彩神ll有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)彭程認為，從2014年新預算試行，緊接著43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，2015年財政部下發(fā)《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見 》，2016年組織相關地區(qū)辦事處對違法違規(guī)舉債擔保問題進行了專項核查，國家對地方政府違規(guī)舉債核查越發(fā)嚴格???????，財政部三令五申地方政府不得違規(guī)舉債，部委多名領導在多次在會議、活動中強調(diào)規(guī)范地方政務債務管理??。在此次通報中可以發(fā)現(xiàn)，地方城投公司依然是違法違規(guī)舉債的主角??。其中，內(nèi)蒙古高等級公路建設開發(fā)有限責任公司、四川巴中新城建設投資有限公司和重慶黔江區(qū)城市建設投資(集團)有限公司榜上有名。就此次通報處罰地方違規(guī)舉債行為，意味著國家在債務管理行政監(jiān)管方面已進入實質(zhì)工作階段???????，下一步或?qū)⒚鞔_問責機制??，并進一步加大追責力度，給地方政府敲警鐘???????。各金融機構(gòu)也該清醒?????♀?，不再依賴或協(xié)助讓地方政府提供擔保，要更主動地進行金融改革，適應新環(huán)境，推動更市場化的項目融資。