2022年4月26日中央財經(jīng)委員會第十一次會議再次指出??：要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展??、陽光運行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運營。政府和社會資本合作（PPP）模式適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定?????????、價格調(diào)整機制靈活?????♂?、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目??。

不論是PPP還是特許經(jīng)營???????♂?，實質(zhì)上都是政府將傳統(tǒng)上由財政資金投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目通過特別許可的方式交由社會投資人投資建設(shè)，從而在政府和社會投資人之間建立起一種合作關(guān)系。特許經(jīng)營主要側(cè)重政府管理和配置資源，與政府指導(dǎo)公共服務(wù)、行政授權(quán)一脈相承；而PPP模式主要體現(xiàn)政府????、市場???????、社會各方共治，與公共服務(wù)提供主體多元化、國家治理現(xiàn)代化等契合。特許經(jīng)營和PPP模式，均為兩方主體的合作。其中，一方是負有相應(yīng)職能的政府及其所屬的職能部門??，另一方是社會資本???♂?。兩者適用的領(lǐng)域均涉及政府提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)??，只是PPP的范圍相對更寬，而特許經(jīng)營是PPP的呈現(xiàn)形式之一，兩種模式在方案設(shè)計、主要權(quán)利義務(wù)、約束機制上，均大同小異?????????。

從國內(nèi)外國家公園經(jīng)營管理經(jīng)驗來看??，特許經(jīng)營這種政府和社會資本雙方主體合作的方式是國家公園商業(yè)服務(wù)的主要類型???????。推行特許經(jīng)營的目的主要有兩方面???????：一是在符合國家公園宗旨的前提下?????♀?，為訪客欣賞和理解國家公園提供必要的服務(wù)和設(shè)施，維持國家公園的功能多樣性????，推動公園的可持續(xù)健康發(fā)展；二是承擔(dān)部分國家公園運營成本，實現(xiàn)國家公園核心資源和價值的保護，強調(diào)資源的有償利用，分擔(dān)運營和保護國家公園的責(zé)任。

一、國家公園特許經(jīng)營模式的國際經(jīng)驗

國際經(jīng)驗來看，國家公園的建設(shè)與管理大多并非由政府獨攬??，而是由多主體??，多渠道資金共同參與國家公園的建設(shè)、運營和管理。以美國和澳大利亞國家公園的特許經(jīng)營管理模式為例。

（一）美國???????：國家公園以企業(yè)特許經(jīng)營實施為主

美國是全球最早建立國家公園的國家??，也是迄今為止擁有國家公園數(shù)量最多的國家??，特許經(jīng)營制度作為其核心制度內(nèi)容???♂???，在美國國家公園的整體管理中占有非常重要的地位。

（1）美國國家公園特許經(jīng)營制度發(fā)展歷程

1872年，美國國會批準設(shè)立了世界最早的國家公園——黃石國家公園??，開啟了國家公園的管理模式?????♂?。1965年美國國會頒布了最早的《特許經(jīng)營法案》并確定美國國家公園設(shè)立和運營管理資金來源主要有三個方面????：政府財政撥款??、社會捐贈和經(jīng)營收入。其中，政府撥款包括維持國家公園系統(tǒng)日常運行的一般預(yù)算撥款和基于項目的專項撥款；社會捐贈主要來自社會公眾?，這部分收入具有較高的不確定性，總的來看，社會捐贈收入比例在大部分年份低于資金總額的2%?；經(jīng)營收入主要由公園門票和商業(yè)服務(wù)收費構(gòu)成。

美國國會于1998年更新了《特許權(quán)管理改進法案》（1998年）及實施條例????，美國國家公園由國家公園管理局（NPS, National Park Service）統(tǒng)一管理?????！斗ò浮穼夜珗@的各類項目實施特許經(jīng)營分類管理??，項目被分為特許經(jīng)營、小型商業(yè)利用授權(quán)?、租賃三種形式。

表1  三種商業(yè)服務(wù)類型對比

資料來源????：根據(jù)美國國家公園管理局網(wǎng)站資料整理（https：//www.nps.gov/orgs）

（2）美國國家公園特許經(jīng)營制度的特征

以中央政府為主導(dǎo)的制度設(shè)計。在NPS的管理和領(lǐng)導(dǎo)下???????，全國統(tǒng)一開展國家公園特許經(jīng)營工作?????♂?，確保特許經(jīng)營項目的良好規(guī)模效益??，有助于提升NPS的管理效率。NPS與各特許經(jīng)營者各司其職???????????，職責(zé)清晰，關(guān)系緊密????????????。專業(yè)分工帶來的效率，促使國家公園內(nèi)的自然資源被高效開發(fā)利用。

特許經(jīng)營制度是以充分競爭為導(dǎo)向的制度設(shè)計??。特許經(jīng)營合同通過招標的方式確定。招標活動向個人、企業(yè)等社會公眾廣泛開放??，吸引大量公眾參與投標活動，為充分競爭奠定基礎(chǔ)?????♀?。只有經(jīng)營方案最優(yōu)的投標人才能成為經(jīng)營者????。投標人提交的經(jīng)營方案是一個系統(tǒng)解決方案??，兼顧經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。

以特許經(jīng)營制度保護融資機制。國家公園面積大、自然資源種類多、邊界復(fù)雜?，因此保護管理的難度較大且成本較高。特許經(jīng)營制度收入有利于補充國家公園的資金投入?????，建立利用自然資源反哺生物多樣性的有效機制。

綜上，美國國家公園特許經(jīng)營模式實現(xiàn)了多方合作的目的?????♀????????，為“將社會資本成為國家公園建設(shè)管理的合作伙伴???♂?，增強地區(qū)和公園周邊社區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)”，在經(jīng)營機制上實行中央政府集權(quán)模式以及管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離。成熟的合作模式和高效的管理體系??，使得美國的國家公園數(shù)量迅速增長，多個項目獲得國際組織認可。

（二）澳大利亞?????♀?：特許經(jīng)營制度讓企業(yè)和公眾參與管理

澳大利亞在1998年發(fā)布了《環(huán)境保護和生物多樣性保護條例》，批準國家公園實施特許經(jīng)營制度????，在遵循資源有償使用的基本原則下，允許企業(yè)?????♀?、居民等參與國家公園管理。通過鼓勵多方共同參與，既能減輕政府財政及國家公園運營成本壓力，又能夠分擔(dān)對于國家公園的保護責(zé)任。

澳大利亞國家公園鼓勵企業(yè)等多方參與的目標是“減輕政府資金負擔(dān)，企業(yè)和居民分擔(dān)國家公園保護責(zé)任”。社會資本方獲得有限的特許經(jīng)營收費僅能夠滿足國家公園經(jīng)營管理過程中的三方面經(jīng)費??：（1）特許經(jīng)營簽發(fā)的處理行政程序費用；（2）評估簽發(fā)許可證的費用；（3）特許經(jīng)營后續(xù)監(jiān)督經(jīng)營活動等事項?？梢?，澳大利亞國家公園在利用社會資本方面做得并不充分，收入僅用于補充必要行政成本，社會化企業(yè)參與度有限，并沒有起到撬動政府投資杠桿的作用。

二、國家公園管理的國內(nèi)經(jīng)驗

中國2021年公布的首批國家公園名單中共有五座，分別是三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園?????♀???、海南熱帶雨林國家公園?????、武夷山國家公園。除東北虎豹國家公園仍在籌備相關(guān)管理辦法外??，其他四家公園管理部門的早期政策謀劃中均鼓勵社會資本參與國家公園的特許經(jīng)營管理??。目前我國國家公園主要借用國際通行概念，引用“特許經(jīng)營”概念，鼓勵社會資本????、居民和個人共同參與，合作范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、準經(jīng)營設(shè)施和利用獨占資源開展的商業(yè)活動。以下對大熊貓國家公園和三江源國家公園的管理模式進行介紹?????♂?。

（一）大熊貓國家公園管理模式

2020年，四川省隴南市林業(yè)和草原局大熊貓國家公園裕河分局頒布了《大熊貓國家公園特許經(jīng)營管理辦法（試行）》??。大熊貓國家公園管理局是大熊貓國家公園特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體?????♀?，負責(zé)大熊貓國家公園內(nèi)特許經(jīng)營政策制定和監(jiān)督管理工作。

《管理辦法》明確社會資本可通過特許經(jīng)營方式參與國家公園的餐飲??、住宿、生態(tài)旅游、低碳交通、文化體育、森林康養(yǎng)????、商品銷售等及其他服務(wù)領(lǐng)域??????????，使用大熊貓國家公園品牌及標識開展生產(chǎn)經(jīng)營活動也屬于特許經(jīng)營管理范疇。《管理辦法》對上述授權(quán)范圍做了分類，共分為以下五類?????♀?。

表2： 大熊貓國家公園的特許經(jīng)營活動分類

資料來源??：《大熊貓國家公園特許經(jīng)營管理辦法（試行）》（2020）

上述Ⅱ類中所涉及的投資建設(shè)經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施和固定資產(chǎn)??，從事生態(tài)旅游、生態(tài)體驗等特許經(jīng)營活動的項目??，如涉及基礎(chǔ)設(shè)施類項目則應(yīng)參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年25號令）實施???！掇k法》規(guī)定由大熊貓國家公園明確舉辦的公益性科學(xué)研究?????♀?、生態(tài)保護和治理?、環(huán)境衛(wèi)生整治等純公共屬性的項目不納入《辦法》規(guī)定的商業(yè)特許經(jīng)營范圍。其中項目發(fā)起和執(zhí)行主要參照政府投資項目流程????，按照《政府投資條例》實施，對于適合采用政府付費或可行性缺口補貼方式的項目，積極鼓勵社會資本按照PPP模式參與。

（二）三江源國家公園

《三江源國家公園條例（試行）》于2017年6月2日青海省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議通過。

三江源國家公園涉及的能源、交通運輸、水利??????、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行???♀???，將參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年25號令）執(zhí)行，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與???♀????。其功能分區(qū)為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)??、傳統(tǒng)利用區(qū)????。2020年發(fā)布的《三江源國家公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營規(guī)劃》詳細列出了特許經(jīng)營項目清單和產(chǎn)業(yè)準入正面清單，并明確了特許經(jīng)營產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局及未來發(fā)展方向和保障措施??。

作為我國政策設(shè)計最為完善、規(guī)劃最為系統(tǒng)的國家公園特許經(jīng)營體制試點，三江源國家公園走在了國內(nèi)特許經(jīng)營體制探索和實踐的前列??。園內(nèi)規(guī)定的特許經(jīng)營范圍包括草原承包權(quán)、國家公園品牌????、經(jīng)營性項目及非營利性社會事業(yè)活動????。其中，經(jīng)營性項目包括有機養(yǎng)殖基地、畜產(chǎn)品加工???????、中藏藥材種植、中藏藥材加工、生態(tài)體驗、生態(tài)體驗服務(wù)設(shè)施運營、牧家樂等庭院經(jīng)濟和主題文化經(jīng)營等，非營利性社會事業(yè)活動包括生態(tài)保護和治理??、環(huán)境衛(wèi)生整治、牧民及企業(yè)培訓(xùn)教育??、智慧國家公園建設(shè)及運營等。

三????、我國國家公園特許經(jīng)營模式發(fā)展的啟示及建議

（一）建立統(tǒng)一的特許經(jīng)營制度

從國家層面進行頂層設(shè)計，統(tǒng)一開展特許經(jīng)營工作?！督夜珗@體制總體方案》提出“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制”“整合組建統(tǒng)一的管理機構(gòu)，履行特許經(jīng)營管理等職責(zé)”“合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建國家公園中央和地方協(xié)同管理機制”。因此????，可通過已建立的國家公園管理局對國家公園范圍內(nèi)的特許經(jīng)營進行統(tǒng)一項目規(guī)劃、招標分配及運營監(jiān)管，同時根據(jù)國家公園的資源類型與保護目標對特許經(jīng)營項目數(shù)量??、類型、活動范圍??、經(jīng)營時間等作出明確規(guī)定。

（二）建立國家公園監(jiān)督管理機制

在運營監(jiān)管方面，經(jīng)營者在風(fēng)險??、公眾健康、環(huán)境管理及整體合同實施情況（包括經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營質(zhì)量????、價格水平等）等方面必須接受管理者的監(jiān)管。特許經(jīng)營項目每年評估的等級和結(jié)果將作為續(xù)約的重要參考因素，決定特許經(jīng)營合同是否需要進一步更新，以及哪些條款需要改進。

在環(huán)境監(jiān)管方面，為避免對國家公園過度開發(fā)??，應(yīng)對特許經(jīng)營者實行嚴格的準入管理，內(nèi)容包括準入數(shù)量、業(yè)務(wù)范圍以及地域空間????。根據(jù)項目對環(huán)境產(chǎn)生的影響，對在公園土地上進行建設(shè)和投資和在指定的公園土地上或政府所有的建筑內(nèi)進行經(jīng)營這兩類特許經(jīng)營項目，每年聘請第三方進行定期檢查???????。通過詳盡的合同規(guī)定和嚴格的監(jiān)督檢查????，確保特許經(jīng)營項目不會對國家公園造成生態(tài)破壞。

（三）國家公園建設(shè)運營實施分類管理

借鑒大熊貓和武夷山國家公園經(jīng)驗，根據(jù)各項目經(jīng)營屬性將國家公園內(nèi)建設(shè)經(jīng)營項目區(qū)分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目與商業(yè)經(jīng)營類項目??。建議在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目中采用PPP模式，探索社會資本的“生態(tài)保護修復(fù)+資源使用”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)??，嘗試生態(tài)補償機制?????。在國家公園范圍內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域開展（商業(yè)）特許經(jīng)營模式，如門票收費???????、租賃熱帶雨林國家公園設(shè)施設(shè)備用于餐飲??、住宿??、商品銷售等特許經(jīng)營活動或使用國家公園品牌及標識開展生產(chǎn)的經(jīng)營活動、在國家公園范圍內(nèi)設(shè)立大型的商業(yè)廣告設(shè)施等。

（四）建立利益分配機制

實施特許經(jīng)營制度能實現(xiàn)對國家公園資源的高效開發(fā)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益有利于生態(tài)保護目標的實現(xiàn)???????。資源開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益主要體現(xiàn)為特許經(jīng)營收入，在管理部門與特許經(jīng)營者之間進行分配。特許經(jīng)營收入既能為國家公園保護工作籌集資金，又能保證特許經(jīng)營者獲得合理的利潤，引導(dǎo)其提供與國家公園保護目標一致的服務(wù)和產(chǎn)品??。

（五）開擴國家公園經(jīng)營性市場化收入渠道

社會資本可通過以下方式在國家公園生態(tài)保護修復(fù)中獲得收益：采取“生態(tài)保護修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式?????♂?，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，探索林地交易性收入；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益??；圍繞國家公園所屬地區(qū)少數(shù)民族居住特點?????♂?，在人口居住區(qū)開展林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展等???????。

重點鼓勵社會資本參與國家公園如下內(nèi)容的保護和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型??：熱帶雨林、熱帶季雨林??，水源涵養(yǎng)區(qū)??、河流、湖泊、濕地、草地??、荒地、灘涂、地質(zhì)遺跡???????、雨林經(jīng)濟作物、野生動植物及其棲息地、天然種質(zhì)資源????、少數(shù)民族傳統(tǒng)文化?????♀????????、文物古跡?、特色民居等人文資源????，及其他需要保護的資源。

對于我國國家公園特許經(jīng)營項目的發(fā)展啟示而言????，一是要加大改革創(chuàng)新開放力度，促進更多社會資本參與；二是要加大工作力度以提升項目吸引力，促進項目落地做實做細???♀?；三是要努力打造具有影響力的試點項目??，形成示范效應(yīng)后可復(fù)制推廣。