全面建立預(yù)算績效管理體系，不僅是深化財稅體制改革????、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容???????♀?，也是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。2015年新《預(yù)算法》中明確“各級政府、各部門??、各單位應(yīng)當對預(yù)算支出情況開展績效評價”，從法律層面為各部門開展預(yù)算績效管理提供了法律依據(jù)????；2017年黨的十九大報告中強調(diào)“加快建立現(xiàn)代化財政制度?????，建立全面規(guī)范透明??、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度??，全面實施績效管理”；2022年黨的二十大報告再次重申構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制需要健全現(xiàn)代預(yù)算制度?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的出臺??，已從全方位?????♀?、全過程??????、全覆蓋角度，對實施預(yù)算績效管理體系進行了系統(tǒng)闡述，為加強各單位和相關(guān)從業(yè)人員對全面實施預(yù)算績效管理理念有更加深入的理解????，本文從橫向和縱向角度對預(yù)算績效管理進行簡要的分析，并對具體執(zhí)行中遇到的問題給出建議。

圖1?????♀????：全面實施預(yù)算績效管理的橫向、縱向關(guān)系

（僅對部分政策列示）

一、橫向關(guān)系

全方位的預(yù)算管理體系關(guān)系包括政府預(yù)算績效管理≥部門/單位預(yù)算績效管理≥項目預(yù)算績效管理≥政策預(yù)算績效管理。筆者認為部門/單位預(yù)算管理體系的構(gòu)建具有承上啟下的作用，是建立全方位預(yù)算績效管理體系的核心。部門支出預(yù)算包括基本支出和項目支出兩部組成，基本支出是各部門、各單位為保障其機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所發(fā)生的支出，包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費等；項目支出是各部門、各單位為完成其特定的工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標所發(fā)生的支出。部門預(yù)算績效管理，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，來衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果。

項目支出預(yù)算績效管理和政策績效管理是財政預(yù)算績效管理的重要組成部分。項目支出績效評價管理見于《項目支出績效評價管理辦法》?????，是財政部門、預(yù)算部門和單位依據(jù)設(shè)定的績效目標?????♂?，對項目支出的經(jīng)濟性??、效率性????、效益性和公平性進行客觀?????????、公正的測量#??、分析和評判。從預(yù)算績效管理的過程來看，政策和項目績效評價管理屬于開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用的環(huán)節(jié)，也是績效管理的最后一環(huán)，將政策和項目全面納入績效管理，可從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本????、效益等方面，綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果?????♀?。

各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理是建立全方位預(yù)算管理體系的重要保障。各級政府預(yù)算收入要實事求是、積極穩(wěn)妥、講求質(zhì)量??，必須與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，確保各級政府的施政理念與黨中央、國務(wù)院決策部署保持一致，不跑偏??、不走樣嚴格落實各項政策，避免各級政府出現(xiàn)唯“GDP”論???♂?，避免脫離實際制定增長目標??，也有利于控制地方政府產(chǎn)生隱性債務(wù)。

二??、縱向關(guān)系

財政預(yù)算績效評價是對財政資金是否符合預(yù)算規(guī)定以及財政預(yù)算所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟影響進行的具備合理性、有效性的綜合評價。根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2020〕10號）等相關(guān)文件要求??，績效評價指標應(yīng)全面反映項目決策?????、過程、產(chǎn)出和效益????。建立績效評估機制、績效目標管理、績效運行監(jiān)控??、績效評價和結(jié)果應(yīng)用，可以使績效管理達到行為和結(jié)果的統(tǒng)一。具體內(nèi)容為????：

1.建立績效評估機制?????♀?。各部門/單位????，對新出臺的重大政策??、項目開展事前績效評估，從項目立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性?????♂?、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面進行評估，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件??。

2.強化績效目標管理?????♂?。各地區(qū)各部門編制預(yù)算時要貫徹落實黨中央、國務(wù)院各項決策部署，分解細化各項工作要求，結(jié)合本地區(qū)本部門實際情況，全面設(shè)置部門和單位整體績效目標、政策及項目績效目標，同時，要加強績效目標管理和審核????，將績效目標與預(yù)算同步批復(fù)下達??。

3.做好績效運行監(jiān)控。各級政府和各部門各單位對績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”??，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|(zhì)保量實現(xiàn)。

4.開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用。通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價。各部門各單位對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結(jié)果報送本級財政部門。各級財政部門建立重大政策、項目預(yù)算績效評價機制，開展部門整體績效評價，健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責任制????，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。

準確理解預(yù)算績效管理的縱向邏輯關(guān)系??，是實施科學(xué)績效評價的基礎(chǔ)?？冃繕耸墙⑷^程績效評價的邏輯起點??，建立績效監(jiān)控制度是對績效實施過程進行糾偏的重要方法??，而績效評價結(jié)果的應(yīng)用是績效管理的價值所在：通過PDCA（計劃、執(zhí)行????、檢查和處理）循環(huán)管理理念，逐步提高財政預(yù)算資金的使用效率。

三、問題與建議

筆者通過實踐發(fā)現(xiàn)?????♀?，推進建立全面績效管理制度實踐過程中也存在一些問題：

1.部分單位績效自評流于形式

績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式。單位自評是指預(yù)算部門組織部門本級和所屬單位對預(yù)算批復(fù)的項目績效目標完成情況進行自我評價，單位自評的對象包括納入政府預(yù)算管理的所有項目支出????，是落實按效付費的最重要保障。但實踐發(fā)現(xiàn)????，部分單位的自評流于形式，績效目標設(shè)定缺少科學(xué)性????????，評價過程只按照績效自評表對績效指標進行打分，這種既當“運動員”又當“裁判員”的評價形式?，使得評價結(jié)果缺少客觀性和公正性???????，指標打分隨意，缺少支撐???????♀?。

建議??：單位績效自評流程可適當引入包括內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)?????♂?、人大組織?????、財政部門、社會第三方等不同的主體，加大單位自評的監(jiān)管力度；各級績效評價參與部門要改變傳統(tǒng)績效思維，建立現(xiàn)代化預(yù)算績效管理理念??，尤其是各部門領(lǐng)導(dǎo)層要起到關(guān)鍵的帶頭作用，不能為了應(yīng)付規(guī)定而開展績效評價；各部門績效目標制定和評價人員，要具有統(tǒng)籌長遠的思維??，科學(xué)設(shè)定績效目標，要運用績效理念預(yù)算資金使用效益，提高單位自評工作意義????。

2.缺少對績效評價的績效約束

績效評價的核心在于結(jié)果的應(yīng)用，目前已出臺的很多績效管理政策文件中????，都已提到對績效評價結(jié)果應(yīng)用??????????????，但大部分績效評價應(yīng)用仍停留在出具績效報告了事或形成績效反饋意見等層面??，并未實現(xiàn)將績效評價結(jié)果與預(yù)算、決策之間掛鉤，未能真正地體現(xiàn)出績效評價的價值，缺少對績效評價的績效約束??。

建議：各績效評價單位和第三方績效評價機構(gòu)在制定績效考核工作方案時，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的方案設(shè)定?????♀?，做“真掛鉤”；同時建立監(jiān)督機制對掛鉤落實不到位的情況及時督促整改?；績效考核機構(gòu)和人員也要擔負起職責，切實指導(dǎo)各單位如何整改，不可一考了之。

3.未建立爭議解決機制

除PPP項目績效考核指導(dǎo)意見外，在其他政策文件中未見有關(guān)績效結(jié)果的爭議解決機制???????♀?，隨著績效管理深度和廣度的提高??，績效評價的數(shù)量也會逐漸增多，難免會出現(xiàn)具有爭議的考核結(jié)果。

建議：相關(guān)部門探索建立績效考核結(jié)果爭議解決機制?????♀?，對于考核指標??、考核方式、考核結(jié)果以及應(yīng)用方面存在較大分歧的評價??，可通過專家論證????、第三方復(fù)核等多渠道建立爭議解決機制，保障績效評價的生命力。

總之，全面實施預(yù)算績效管理體制改革??，需要政府各級部門以及社會力量的共同努力，通過不斷學(xué)習(xí)與實踐，逐步深化對全方面、全過程績效管理理念的理解?????，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算思維??，加快建成現(xiàn)代化的預(yù)算管理制度??，早日實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標?????♂?。