8月1日國家發(fā)改委上半年發(fā)展改革形勢通報會強調(diào)，要充分發(fā)揮投資關(guān)鍵作用，更好發(fā)揮推進有效投資重要項目協(xié)調(diào)機制作用，切實加大力度做好項目前期工作?????♀?，加快政策性、開發(fā)性金融工具資金投放并盡快形成實物工作量?????♀?9??。

7月28日中央政治局會議指出，做好下半年經(jīng)濟工作??、保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，再次重申經(jīng)濟要穩(wěn)住，并強調(diào)用好政策性銀行新增信貸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基金。

2021年12月-2022年4月，中央經(jīng)濟工作會議和中央財經(jīng)委員會第十一次會議接連提出了“兩個適度”?????♀?：“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”“適度超前布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護國家安全的基礎(chǔ)設(shè)施”，表現(xiàn)出在經(jīng)濟下行和環(huán)境復雜的當下，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，穩(wěn)投資是保持經(jīng)濟增長的重要力量。

那么在國家一系列政策和辦法加持下，基建投資如何落到實處?????？如何聯(lián)動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展??????？本文將結(jié)合國家及地方政策舉措??，從地方政府投資視角圍繞地方政府投融資模式、基建落地產(chǎn)業(yè)帶動性方面分析基建投資高質(zhì)量落地模式和高產(chǎn)出投資方式????。

一??、由市場看經(jīng)濟：短期內(nèi)呈現(xiàn)恢復勢頭

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示??：初步核算???????????，上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值562642億元????，按不變價格計算，同比增長2.5%，二季度經(jīng)濟實現(xiàn)正增長。其中2022年1-6月全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）271430億元，累計同比增長6.1%??。

整體來看，6月累計增速較1—5月份僅回落0.1個百分點，回落幅度比1—5月份再次收窄0.5個百分點，宏觀經(jīng)濟大盤短期內(nèi)逐步穩(wěn)定、生產(chǎn)需求逐步恢復、資產(chǎn)投資穩(wěn)步上升?????♂?，國內(nèi)經(jīng)濟水平表現(xiàn)出恢復勢頭??。

在國際復雜環(huán)境和疫情反復的當下????，“十四五”實現(xiàn)了良好開局。但長期看，“需求收縮、供給沖擊?????????、預期轉(zhuǎn)弱”三重壓力疊加帶來的經(jīng)濟發(fā)展問題仍不容小覷????，“三駕馬車”投資、消費??、出口情況在“黑天鵝”“灰犀牛”事件影響下經(jīng)濟水平恢復期可能較長。

投資端?????♂???：近三年（2019年6月-2022年6月）國內(nèi)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)顯示2019年下半年固定資產(chǎn)投資累計增長平均為5.5%左右，2020年基本為負數(shù)????，2021年呈現(xiàn)“年初大幅度增長，然后一路走低”態(tài)勢????，2022年以來雖出現(xiàn)回落，但基于6月累計數(shù)據(jù)回落趨勢逐步降低，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資貢獻重要市場投資數(shù)據(jù)??。

消費端?????♂?：在2020年全球疫情暴發(fā)影響下，國內(nèi)社會消費品零售總額累計增長表現(xiàn)為負向增長??，2021年初迎來一波“報復性消費”??，然后逐步趨于穩(wěn)定?????♀?，2022年以來逐步降低，至4月累計同比增長出現(xiàn)今年“首負”。

出口端：2021年1月至2022年1月，國內(nèi)出口總值累計增長率始終保持在20%以上?????????，最高達到60%，2022年以來基本逐步走低????，均為20%以下???????，至6月累計同比增長為14.2%。

總體表現(xiàn)來看，消費在“黑天鵝”“灰犀牛”事件影響下，尤其今年國內(nèi)疫情反復時間長、影響力大、覆蓋面廣??，基于未來的不確定性，疫情對消費群體的消費意愿產(chǎn)生了較大的影響。

經(jīng)濟高速發(fā)展帶來供給端與需求端不適配問題同樣是消費意愿的影響因素之一????。俄烏戰(zhàn)爭“灰犀牛”事件給全球供應鏈貿(mào)易造成不小的影響?????♂???，炮火下企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營風險、部分航線阻斷及海運停擺帶來的物流成本風險等加劇???????，我國作為俄烏的重要貿(mào)易伙伴國，出口受到了一定影響。

在消費??、出口表現(xiàn)不夠“興奮”情況下，有專家學者認為?，“未來隨著民間投資、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的推進，有效投資將是拉動經(jīng)濟穩(wěn)增長的根本動力”?????♀?。

從去年12月的中央經(jīng)濟工作會議到今年4月的中央財經(jīng)委員會第十一次會議，會議不斷強調(diào)穩(wěn)投資是保持經(jīng)濟增長的重要力量，結(jié)合國家積極出臺的財政政策和貨幣政策，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資產(chǎn)生的全生命周期綜合效益具有較高期待值，對其促進國內(nèi)國際雙循環(huán)、擴大內(nèi)需、緩解經(jīng)濟三重壓力具有一定的預期。

二?????、政策舉措?????♂?：“積極”與“穩(wěn)健”雙重并舉

2021年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)：宏觀政策要穩(wěn)健有效；要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策??。

2022年7月28日中央政治局會議再次指出：宏觀政策要在擴大需求上積極作為；財政貨幣政策要有效彌補社會需求不足??；貨幣政策要保持流動性合理充裕??，加大對企業(yè)的信貸支持??，用好政策性銀行新增信貸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基金??。

宏觀基調(diào)表明：面對經(jīng)濟“三重壓力”，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和市場要素的合理調(diào)節(jié)和配置面臨新挑戰(zhàn)，為確保經(jīng)濟平穩(wěn)運行??，向?qū)嶓w經(jīng)濟提供更有力支持，政策發(fā)力必須靠前??。

2022年5月31日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》（國發(fā)〔2022〕12號），明確要求努力為下半年發(fā)展打好基礎(chǔ)，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間??。

值得關(guān)注的是：

1.財政政策中強調(diào)地方應加快今年已下達的3.45萬億元專項債券發(fā)行使用進度??，在6月底前基本發(fā)行完畢，力爭在8月底前基本使用完畢????，并將優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目等納入地方政府專項債券支持范圍??。

上半年數(shù)據(jù)表明?，2022年1-6月全國發(fā)行新增專項債券3.41萬億元，且于7月初地方政府開始了今年第三批專項債券申報發(fā)行工作?????。

同時上半年也伴隨著財政、發(fā)改出臺的政府和社會資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)以及各部委出臺的行業(yè)指導文件為投資有效落地做支撐。整體看??，財政政策的政策引領(lǐng)和有效落實表現(xiàn)是積極的。

2.貨幣政策中強調(diào)持續(xù)釋放貸款市場報價利率（LPR）形成機制改革效能????，繼續(xù)推動實際貸款利率穩(wěn)中有降????，從今年上半年中國人民銀行發(fā)布的貸款市場報價利率（LPR）看，1年期穩(wěn)定保持在3.7%????，5年期以上由年初的4.6%降到4.45%?????♂?；其次提到政策性開發(fā)銀行???、商業(yè)銀行優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)??、延長貸款期限?????♂?，加大對水利?????、水運、公路??、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項目的支持力?????♂?。

此外，國務(wù)院總理李克強6月29日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議確定運用政策性、開發(fā)性金融工具?????♂?，通過發(fā)行金融債券等籌資3000億元，用于補充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項目資本金舉措??，擴大有效投資??????。

隨之?????♂?，中國人民銀行有關(guān)司局負責人就金融工具相關(guān)問題回答《金融時報》記者提問時說到，政策性????、開發(fā)性銀行運用金融工具?????♀?，重點投向三類項目：

一是中央財經(jīng)委員會第十一次會議明確的五大基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域，分別為交通水利能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施??、信息科技物流等產(chǎn)業(yè)升級基礎(chǔ)設(shè)施??、地下管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施、高標準農(nóng)田等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施???????、國家安全基礎(chǔ)設(shè)施。

二是重大科技創(chuàng)新等領(lǐng)域。

三是其他可由地方政府專項債券投資的項目。

整體看，貨幣政策也在迎合財政政策提出的基礎(chǔ)設(shè)施投向的重要領(lǐng)域，且表現(xiàn)為注重疏通貨幣政策傳導機制，增強信貸增長的穩(wěn)定性。

由一攬子政策及其他配套政策看?????♀?，積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策緊密結(jié)合又雙向聯(lián)動，為基礎(chǔ)設(shè)施投資有效發(fā)揮擴大有效投資、穩(wěn)住經(jīng)濟大盤作用提供助力支持。

三、落地支撐：由地方政府端看基建投資

從當前的宏觀政策來看，預計下半年基建投資將保持較高增長????。但隨著財政政策和貨幣政策的持續(xù)出臺，從地方政府的角度考慮，可能產(chǎn)生的疑問在于：如何投？目的是什么？

受經(jīng)濟下行和疫情影響????♀?，地方財政的債務(wù)問題和資金不足逐步顯現(xiàn)??，在財力有限情況下地方政府首先應考慮投資的投入產(chǎn)出比，其次從經(jīng)濟學的本質(zhì)上來說，基礎(chǔ)設(shè)施投資必然不能夠采取“大水漫灌”的方式，實現(xiàn)有效投資是托底經(jīng)濟的關(guān)鍵動作。

筆者從地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資采取的投融資模式、投資落地能帶來的產(chǎn)業(yè)效益兩個角度來討論基建投資如何落地?????。

（1）契合實際需求的投融資模式

財政空間有限且融資平臺規(guī)范發(fā)展的情況下，近五年地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式主要為PPP????、專項債??，政府直投、ABS相對少????????，近三年REITs作為新金融產(chǎn)品問世并處于探索起步階段。

就討論這幾種投融資模式來說，筆者認為地方政府最終目的有三個????：解決項目資金需求?????，調(diào)動民間投資力量??，投資帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從解決資金需求和調(diào)動民間投資來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落地的重要支撐之一是資金保障????，合適的投融資模式既能為地方政府“減負”又能調(diào)動民間投資?、激發(fā)市場活力??。PPP、專項債????、REITs是主流模式????。

PPP模式開始回暖。2014年-2018年P(guān)PP在國內(nèi)迅猛發(fā)展????，2019年-至今呈現(xiàn)緩慢規(guī)范發(fā)展??，前期大量PPP項目問世導致10%紅線剩余空間被擠壓得很小。2022年以來???????，國家、地方及行業(yè)部門分別出臺配套政策鼓勵PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施，中央財經(jīng)委員會第十一次會議強調(diào)推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展???????，引導社會資本參與市政設(shè)施投資運營??，國務(wù)院辦公廳?、國家發(fā)改委分別于5月和6月出臺了關(guān)于盤活存量資產(chǎn)、擴大有效投資的意見和辦法均提到鼓勵具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)??。同時2022年6月28日中國財經(jīng)報就“PPP模式推動金磚國家可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展”專訪財政部政府和社會資本合作中心相關(guān)負責人????????，相關(guān)負責人認為?：“面對新冠疫情持續(xù)反復????????、全球經(jīng)濟復蘇乏力、各國財政空間受限????、基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口擴大的挑戰(zhàn)，PPP模式在吸引和撬動社會投資、緩解財政支出壓力、彌補基礎(chǔ)設(shè)施不足、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的作用凸顯，得到廣泛認可和應用。”?。

以上足以表明：PPP模式開始回暖。考慮到財承空間問題，筆者認為當前有效途徑一是對已入庫但停滯或存在重大問題的項目進行清庫處理??，騰出空間；二是PPP+REITs打好組合拳?????♂??????，優(yōu)質(zhì)PPP項目結(jié)合REITs實現(xiàn)上市交易，增加資產(chǎn)流動性并使得社會資本有效退出???。

專項債券在2020年全國實現(xiàn)大規(guī)模發(fā)行????，僅1-8月發(fā)行規(guī)模達到3.18萬億元??，2021年新增發(fā)行3.42萬億元，2022年下達3.45萬億元??，1-6月新增專項債券3.41萬億元。

地方政府專項債券是在PPP模式困頓之際國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的又一手段???????。從專項債券申報??、發(fā)行的實際情況看?????♀?，風險點有以下兩點??：一是可能存在地方政府為達到收益覆蓋倍數(shù)而廣泛“包裝”的情況，而實際對于專項債券后期資金使用和管理基本靠績效評價監(jiān)督??，績效評價監(jiān)督卻又有不可避免的主觀指標約束???♀?；二是專項債券投向大部分市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行期限基本集中在10年、15年、20年，專項債券還本付息的方式是“每年付息、到期還本”，也就是說在2030??、2035、2040年左右地方政府專項債券還款壓力是不可忽視的問題????????，長期大量使用專項債券帶來的償債風險和政府違約風險是需要機制的不斷完善來控制的?????♀???。

REITs方面???????????，2020年國家依據(jù)基本國情推出REITs,意在盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)??、調(diào)動民間投資者力量，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效益和資產(chǎn)流動性??。

當前REITs在試點階段，因為國家對試點項目要求較高????，當前發(fā)行的REITs項目主要集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高速公路??、污水處理??、倉儲物流等收益穩(wěn)定且持續(xù)的領(lǐng)域??。

由此，目前大面積使用REITs不現(xiàn)實?????♂?，但基于REITs的流動性和對社會資本的接納程度，同時結(jié)合REITs的支持領(lǐng)域不斷擴大、部分條件出現(xiàn)“松動”??，未來將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要手段。

以上僅分析當前階段地方政府主要采用的投融資模式??????，但整體來看，單純靠一種投融資模式是不靠譜的，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資應全盤考慮，結(jié)合地方實際及基礎(chǔ)設(shè)施適宜的開發(fā)方式??，在新老基建共同發(fā)力的情況下，打好組合拳???♂?。

一是當前傳統(tǒng)基建主要采取PPP和專項債券模式???????，新基建也可考慮專項債券和PPP模式。PPP模式的優(yōu)勢在于此模式經(jīng)過多年發(fā)展?，風險可控且規(guī)范性相對較強；考慮財承空間情況?????♀?，當前地方政府專項債券更具有資金成本低、“來錢快”的優(yōu)勢????，但地方政府應做好項目前、中、后期的風險管理。

二是存量項目應更多考慮PPP、REITs模式，不僅能夠解決資金需求同時能夠較好地調(diào)動民間力量，尤其是REITs相對于ABS流動性較強，門檻較低，能夠吸引中小投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，提高項目運營水平??、解決當前部分資產(chǎn)運行效率低、空置率高的問題，無疑是實現(xiàn)市場經(jīng)濟良性循環(huán)的好手段。REITs對項目要求相對高，當前也在試點階段，但根據(jù)國家發(fā)改委出臺政策文件以及市場反饋來看??，有逐步“放松”的可能性。

特別強調(diào)的是????：不管使用哪些投融資模式，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施有較強的公益屬性，地方政府應考慮基礎(chǔ)設(shè)施投融資未來的還款風險、還款周期集中以及與項目的適配性。

此外，2022年1月-6月民間投資增長3.5%??，占整體固定資產(chǎn)投資的比重約為56.4%???????，民間投資質(zhì)量不斷在改善；拉動民間投資不僅對促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型????、激發(fā)市場活力具有重要意義，也能明顯為財政緩解壓力??，提升投資平穩(wěn)性???????，因此拉動民間投資也應是地方政府選擇投融資模式時的重要考量因素之一。

（2）新老基建投資共同發(fā)力地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展

效益是投資動作產(chǎn)生的重要動力，基礎(chǔ)設(shè)施投資必須考慮“終端效益”????，無論社會效益還是經(jīng)濟效益，當前階段要符合民生發(fā)展和國家安全的需要。從地方政府角度考慮，基礎(chǔ)設(shè)施投資是要為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，投資帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展并形成持續(xù)的經(jīng)濟效益應是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的最終目的??。

地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資行為的發(fā)生應避免發(fā)生盲目投資、重復投資，應從“是否符合國家及地方十四五規(guī)劃”“是否解決急、難、愁??、盼問題”兩個方面去考慮基礎(chǔ)設(shè)施投資的實際需求和方向，最大程度“把錢花在刀刃上”。

民生問題是社會重點關(guān)注的“急、難、愁、盼問題”，《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》中明確“老有所養(yǎng)”是基本公共服務(wù)民生保障目標??????，“老有頤養(yǎng)”是普惠性非基本公共服務(wù)的實現(xiàn)目標，養(yǎng)老服務(wù)保障水平成為影響人民群眾獲得感、幸福感??、安全感的重要因素之一.同時從國內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實際水平看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有較大的基建投資空間????，由此筆者從基礎(chǔ)設(shè)施投資和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狹義視角討論基建投資與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系???????。

第七次全國人口普查結(jié)果顯示????：60歲及以上人口占18.70%，與2010年第六次全國人口普查相比上升5.44個百分點???♀?。隨著老齡化加劇，地方財政支出負擔加重、子女無法兼顧照料等問題逐步暴露???????。

從需求端看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)未形成集約化發(fā)展，資源利用率低、服務(wù)碎片化?????♂?，社區(qū)養(yǎng)老模式單一????、養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營可持續(xù)能力低，同時智能養(yǎng)老產(chǎn)品單一，基礎(chǔ)設(shè)施水平較低?????♀?，不能滿足多樣化和個性化需求。由此，養(yǎng)老服務(wù)在考慮地方經(jīng)濟水平、投融資力度基礎(chǔ)上具有新基建投資建設(shè)的強烈需求??，此外對醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施、娛樂服務(wù)設(shè)施等傳統(tǒng)基建有著同樣需求，新老基建應融合發(fā)力帶動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)智慧化發(fā)展???♀?。

從消費端看????????，60歲及以上人口為264018766人，占18.70%，而0-14歲人口占17.95%7??，新增人口低于老齡人口增長率；同時國家衛(wèi)健委公布的數(shù)據(jù)顯示???????，2021年我國一孩出生數(shù)量為468.3萬，首次跌破500萬，僅為2016年的51.8%，90后、00后作為新的婚育主體?????♀?，受教育年限長、就業(yè)壓力大等因素影響，婚育推遲現(xiàn)象非常突出，也就是說2050年之后需要養(yǎng)老服務(wù)的老齡人口數(shù)量可能達到新高。

由此來看，老齡人口是龐大的消費群體??，且是個不斷擴增的消費群體，在當前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法滿足老齡人口需求的情況下，老齡消費群體對養(yǎng)老服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施會逐步提高品質(zhì)要求和消費意愿。

因此??，從另一個角度來說?，基建投資應考慮不同的消費群體????，而不是單純地從一端出發(fā)。

根據(jù)《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類（2020）》（國家統(tǒng)計局令第30號）???????♂?，養(yǎng)老照護服務(wù)??、養(yǎng)老科技和智慧養(yǎng)老服務(wù)兩個大類值得著重關(guān)注。

其中智慧養(yǎng)老+社區(qū)養(yǎng)老是當前討論的和探索的熱門方向??，基于大數(shù)據(jù)的信息化平臺和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)動具備較強的市場開發(fā)和公共服務(wù)資源整合能力，能夠較好地足老齡消費群體需求的個性化和多樣化，同時在及時性、保障性???、人文關(guān)懷方面也會實現(xiàn)值質(zhì)的飛躍，雖然模式仍在探索研究??，但未來必將促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)市場消費的挖掘匹配????。

說到根本，地方政府基建投資的落腳點在于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。

筆者以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為例???????????，闡述新老基建應共同發(fā)力投向有需求的供給端?????，通過改善供給來促進消費、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為投資帶來資金滿足和投向缺口，二者相輔相成，對穩(wěn)經(jīng)濟??、促進國內(nèi)國際經(jīng)濟循環(huán)向好發(fā)展具有重要意義。

長期來看，基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的綜合效益是改善經(jīng)濟環(huán)境??????、降低經(jīng)濟三重壓力的重要力量，國家匹配的財政政策和貨幣政策也在釋放經(jīng)濟長期向好的決心和信號。

但地方政府作為基建投資落地的行動主體，應結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟水平???、消費群體來投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展真正需要的地方，且因地制宜考慮適合的投融資模式????，讓基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)揮最大的社會效益和經(jīng)濟效益，而不是“為了投資而投資”。