國家發(fā)改委就全面貫徹黨中央、國務(wù)院一攬子增量政策舉行新聞發(fā)布會時明確提出，“將加強(qiáng)城市更新的重點建設(shè)??，健全完善可持續(xù)的更新改造機(jī)制??，積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施提升改造，充分釋放我國新型城鎮(zhèn)化的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點。”

實施城市更新行動是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的提出?????，城市更新工作也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)??。以城市更新助推新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，以新質(zhì)生產(chǎn)力賦能城市更新，將是當(dāng)前及今后一段時期值得研究的新課題。

一、城市更新——城市發(fā)展新概念

城市更新，通常是指根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序，對特定城市建成區(qū)進(jìn)行城市空間形態(tài)和功能的整治、改善、優(yōu)化，從而實現(xiàn)房屋使用????、市政設(shè)施、公建配套等全面完善，進(jìn)而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境品質(zhì)??、文化傳承等全面提升的建設(shè)活動。

城市更新按照方式不同可劃分為三類????：

第一類是拆除重建類城市更新項目，主要包括城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造、舊住宅區(qū)改造、舊商業(yè)區(qū)改造等??，拆除重建類城市更新是城市成熟片區(qū)增加公共服務(wù)設(shè)施的主要來源之一??；

第二類是綜合整治類城市更新，主要指改善消防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，也包括對建筑物的節(jié)能改造，以及對沿街立面?????♂?、城市環(huán)境的治理等，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能???????；

最后一類是功能改變類城市更新??，指改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，城市更新不是靜態(tài)的復(fù)制粘貼，而是動態(tài)的有機(jī)進(jìn)化???????，涉及城市的方方面面，包括建筑物的修繕重建、公共空間的優(yōu)化設(shè)計、社區(qū)功能的再定義??，以及城市經(jīng)濟(jì)生態(tài)的重構(gòu)等?????♀?，整個過程沒有一套固定的標(biāo)準(zhǔn)模板???♀?，也正是這種靈活性與多樣性，賦予了城市持續(xù)的生命力與創(chuàng)新力。

二、城市更新——歷史的必然選擇

（一）再生與重塑，城鎮(zhèn)化必經(jīng)之路

建國初期，我國的城鎮(zhèn)化率僅為10.64%。在后續(xù)30年里，計劃經(jīng)濟(jì)體制???????????、戶籍制度等對于資源、人口等要素自由流動形成了諸多限制。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展較為緩慢??????????????，至1978年底國內(nèi)的城鎮(zhèn)化率尚不足18%?????，且城市發(fā)展模式單一粗放，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施相對較差。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程??，城鎮(zhèn)化率迅速提高????。

2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，且于2023年末達(dá)66.16%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。根據(jù)測算，我國的城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，可拉動約萬億元新增投資需求和2000多億元新增消費需求??。因此，國內(nèi)城鎮(zhèn)化水平不斷提高、城市規(guī)模逐步擴(kuò)大正是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提升、綜合實力顯著增強(qiáng)、人民生活日益改善的生動縮影。

然而???，在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)過程中????，由于人類經(jīng)濟(jì)??、社會發(fā)展與環(huán)境的不協(xié)調(diào)???????????，勢必會產(chǎn)生一系列問題??，例如建設(shè)用地使用粗放低效???????、城市管理服務(wù)與實際需求偏離、工業(yè)化加速帶來環(huán)境污染?、基礎(chǔ)設(shè)施老舊??、城鎮(zhèn)空間分布不合理等等，這些問題不僅影響了城市的可持續(xù)發(fā)展，也降低了居民的生活質(zhì)量。因此??，城市建設(shè)的“改舊換新”尤為重要??，對城市存量空間的優(yōu)化和再利用，可以推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出???????，要加大城市困難群眾住房保障工作，加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升????，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造??，大力發(fā)展租賃住房，這是“城市更新”一詞首次在中央正式會議中被提及。2020年7月????，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，將城市更新從學(xué)術(shù)概念變成政策概念，正式納入中央文件之中?。

但從廣義范疇看????，城市更新并不是一項全新工程??，實際上它與我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)相伴而生，貫穿于城市發(fā)展的各個階段??，并隨著城市化進(jìn)程不斷完善著自身內(nèi)涵。

在20世紀(jì)50年代，城市更新工作主要著眼于舊城區(qū)棚戶和危房改造，以保證居民的基本生活問題。2000年以后??，各地著重推行城鎮(zhèn)棚戶區(qū)??、老舊小區(qū)和廠房改造升級、城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板等??，這些亦屬于城市更新的范疇??。如今，城市更新作為推動中國特色社會主義現(xiàn)代化城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合愿景和治理行動??，進(jìn)一步擴(kuò)展到了城市結(jié)構(gòu)、功能體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?????♀?、資源配置更新與升級等方方面面。

（二）戰(zhàn)略定調(diào)，政策指引持續(xù)發(fā)力

2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出實施城市更新行動??。2021年3月?????♂??????♀?，“城市更新”首次寫入政府工作報告，并在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中被明確????。至此，城市更新正式提升為國家戰(zhàn)略。

近年來，全國積極探索城市增量建設(shè)到存量優(yōu)化的多種模式，城市更新行動帶來的綜合性成效逐步顯現(xiàn)。

全國層面?????，各項指導(dǎo)意見、資金支持相繼落地????。“城中村”改造相關(guān)金融舉措加速落地??，專項借款授信超萬億；發(fā)改委在近兩年安排了中央預(yù)算內(nèi)投資??、增發(fā)國債資金和超長期特別國債資金共超過4700億??????，重點支持城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項目??。據(jù)住建部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2024年上半年，全國已實施城市更新項目超6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元。

地方層面??????，各地政府積極響應(yīng)國家號召??，結(jié)合本地實際情況，進(jìn)行城市更新模式的探索和嘗試???♂?。截至目前，全國已有400多個城市成立了城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)制定和實施城市更新計劃????。此外，已有84個城市出臺了管理辦法??，300多個城市編制了城市更新專項規(guī)劃，為城市更新工作的順利開展提供了組織和制度保障。

（三）聯(lián)動與互促，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力重要支撐

城市更新的核心動力就是“求新求變”，通過對新技術(shù)的運用和對潛能的充分挖掘???，應(yīng)對生產(chǎn)者??、生產(chǎn)對象、生產(chǎn)方式?，以及生活方式的新需求??????，實現(xiàn)更高的物質(zhì)與人文價值，這為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供了空間支點和重要實踐場所?????????。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力與推動城市更新之間相互促進(jìn)?????♀?、深度融合并協(xié)同發(fā)展，以城市更新賦能新質(zhì)生產(chǎn)力????，以新質(zhì)生產(chǎn)力助力城市更新發(fā)展????，有利于實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和人民生活水平的持續(xù)提高。

一方面，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動城市更新的催化劑。首先，新質(zhì)生產(chǎn)力強(qiáng)調(diào)技術(shù)革命性突破?????，這包括數(shù)字技術(shù)、人工智能?????????、新工藝新材料等領(lǐng)域的創(chuàng)新。這些新技術(shù)為城市更新提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持，使得城市空間形態(tài)和功能的整治、改善、優(yōu)化更加高效和精準(zhǔn)?????♂?。其次，新質(zhì)生產(chǎn)力涉及生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置和產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級??，將加速推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，為城市更新注入新的活力。再者?????，新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展還能促進(jìn)城市更新管理理念和制度的革新，有利于各部門在城市更新建設(shè)中更加關(guān)注資源合理配置和利益均衡。

另一方面，推進(jìn)城市更新也能促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展??。在城市更新過程中??，需要對舊城區(qū)進(jìn)行改造??、升級和優(yōu)化，這為新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式提供了廣闊的應(yīng)用場景和市場需求。例如，在智慧城市建設(shè)中，人工智能??、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用需要城市更新提供的基礎(chǔ)設(shè)施和平臺支持???????。而通過打造宜居??、韌性、智慧城市????，可以有效增強(qiáng)城市競爭力，吸引更多的優(yōu)秀人才和企業(yè)入駐，進(jìn)一步帶動城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新質(zhì)生產(chǎn)力的提升??。

三??、城市更新——發(fā)展困境與破局思考

城市更新是一項綜合性、系統(tǒng)性的復(fù)雜工程。當(dāng)前，我國的城市更新正處于提質(zhì)增效的關(guān)鍵階段，仍然存在若干亟待解決的難點和痛點。

一是融資難度較大??。城市更新項目通常對資金需求量大，存在成本投入大、建設(shè)周期長??、投資回報率不確定的問題??，這導(dǎo)致大量的城市更新項目主要依賴于政府財政支持或銀行貸款，社會資本參與率較低。

二是城市規(guī)劃與實施匹配難題。眾所周知???，各地方的發(fā)展規(guī)劃、年度工作重點會結(jié)合實際情況進(jìn)行不定期調(diào)整，這就容易導(dǎo)致城市更新項目的前期策劃具有較大不確定性，且在實施過程中可能面臨政策變動帶來的風(fēng)險。此外，城市更新項目多為非標(biāo)準(zhǔn)化項目??，政策多為“一事一議”，增加了項目實施的復(fù)雜性，且項目全流程大多涉及不同政府部門的審批??，存在審批流程不清晰、審批時間不確定的風(fēng)險。

三是缺乏系統(tǒng)性和延續(xù)性。過去的城市更新項目往往側(cè)重于物理空間的改造和升級，如舊城改造、老舊小區(qū)整治等，而對產(chǎn)業(yè)整體統(tǒng)籌規(guī)劃考慮較少，也無法與地域特色形成有效互動????????????，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)活力并未得到顯著提升?????，難以形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。即便有優(yōu)質(zhì)項目落實，后續(xù)的運營管理也常常得不到重視，使得項目的持續(xù)“造血”能力不足????。

四是利益協(xié)調(diào)難度較大。城市更新項目往往涉及政府????、開發(fā)商、居民、企業(yè)等多個利益主體，不同主體間利益通常存在不同的訴求和期望。例如，政府可能希望提升城市形象、改善居民生活環(huán)境；開發(fā)商可能追求經(jīng)濟(jì)效益最大化；居民可能更關(guān)注拆遷補(bǔ)償、安置條件等；企業(yè)則可能希望得到最優(yōu)化的補(bǔ)貼政策和政府持續(xù)性的支持等等???????。這些不同的訴求和期望使得利益協(xié)調(diào)變得異常復(fù)雜，往往難以形成統(tǒng)一的認(rèn)識和行動，進(jìn)而影響了項目建設(shè)或者產(chǎn)業(yè)升級最終效果。

應(yīng)對上述難點問題???♀?，可以著重從以下幾方面入手??：

一是優(yōu)化投融資機(jī)制，創(chuàng)新融資模式??。地方政府應(yīng)結(jié)合地域特點和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，因地制宜采用不同融資模式及組合，在放大政府投資模式引導(dǎo)功能的同時???????????，鼓勵企業(yè)和社會資本積極參與城市更新項目????，整合各方資源優(yōu)勢，形成多元化的投資主體和利益共享機(jī)制????。此外，還可以探索資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施REITs、城市更新基金等新型融資方式?????♂?，為城市更新項目提供長期穩(wěn)定的資金來源。

二是注重產(chǎn)業(yè)資源整合，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入??。城市更新不僅僅是空間形態(tài)的改造，更是產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的升級換代。地方政府應(yīng)加強(qiáng)與專業(yè)機(jī)構(gòu)的接洽與合作交流，明確城區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向?????♀?，注重引入符合本地城市發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的新產(chǎn)業(yè)??、新業(yè)態(tài)???????，形成與重要產(chǎn)業(yè)方利益捆綁的共商、共建?、共贏的合作新機(jī)制??，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

三是強(qiáng)化科技支撐???????，推動城市智慧化建設(shè)與管理。未來，應(yīng)將智慧城市理念融入城市更新中???????，通過智能化、信息化手段提升城市管理和服務(wù)水平，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)????，對城市更新項目進(jìn)行精準(zhǔn)管理和智能監(jiān)控，提高更新效率和質(zhì)量。此外，在“雙碳”背景下?????♀?，還應(yīng)側(cè)重打造綠色智慧建筑?????♂?、綠色智慧低碳社區(qū)和數(shù)字園區(qū)等不同維度的生態(tài)空間聚落，促進(jìn)能源的再生利用和良性循環(huán)，構(gòu)建生態(tài)友好的城市環(huán)境??。

四是加強(qiáng)多方協(xié)調(diào)合作????，形成發(fā)展共識。地方政府作為城市更新的主導(dǎo)者????，應(yīng)確保政策的一致性和連續(xù)性???♀?，為城市更新提供良好的政策環(huán)境。同時???????，政府、企業(yè)??????、金融機(jī)構(gòu)??、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等相關(guān)參與主體應(yīng)密切合作聯(lián)系???????，促使各方充分發(fā)揮各自在資金??、技術(shù)、專業(yè)知識和管理方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)不同利益的有效協(xié)調(diào)??，共同推動城市更新的順利推進(jìn)??。

總而言之??，城市更新作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，不僅涉及城市空間形態(tài)和功能的整治???????、改善、優(yōu)化?，而且關(guān)乎城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境品質(zhì)?????????、文化傳承等方面的全面提升??。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市更新已成為解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題????、提升居民生活質(zhì)量、拉動經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵途徑????。面對城市更新過程中的諸多挑戰(zhàn)??，我們需要創(chuàng)新融資模式??、推動產(chǎn)業(yè)升級、建設(shè)智慧城市、協(xié)調(diào)各方利益，共同推動城市更新項目的順利實施??，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展和居民生活水平的持續(xù)提升，共創(chuàng)宜居、智慧????、韌性城市。