黨的二十屆三中全會(huì)指出要“更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本”?????♂?，2024年9月國(guó)常會(huì)指出要“推動(dòng)國(guó)資出資成為更有擔(dān)當(dāng)?shù)拈L(zhǎng)期資本、耐心資本”；2024年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“健全多層次金融服務(wù)體系，壯大耐心資本????，更大力度吸引社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資”。

結(jié)合近日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），政府投資基金將構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系??，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

本文將詳細(xì)解讀政府投資基金在資金募集???????、投資方向、管理優(yōu)化和退出機(jī)制等方面的新動(dòng)向和新舉措，并深入剖析政府投資基金的發(fā)展現(xiàn)狀????、政策推動(dòng)下的全鏈條堵點(diǎn)疏通，以及未來的發(fā)展趨勢(shì)????。

一、政府投資基金發(fā)展現(xiàn)狀

一是國(guó)有資金成為私募股權(quán)市場(chǎng)的主要資金來源??。2021年以來，我國(guó)私募股權(quán)投資市場(chǎng)受到多重沖擊??，各級(jí)政府積極協(xié)同國(guó)資平臺(tái)出資設(shè)立投資基金，引導(dǎo)助推產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展??，發(fā)揮市場(chǎng)穩(wěn)定器作用??，成為市場(chǎng)資金主體???????????。

根據(jù)清科研究??，截至2024年上半年???????，我國(guó)累計(jì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金2126只????，總目標(biāo)規(guī)模12.82萬億元??；2021年至2024年上半年，我國(guó)政府投資基金及出資平臺(tái)占全市場(chǎng)新募集基金規(guī)模的比例從32.1%提升至46.9%?????♂?????，疊加國(guó)有產(chǎn)業(yè)資本、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)等?????♀?，國(guó)有資金的整體占比從73.2%提升至81.2%??。

二是基金投資項(xiàng)目結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向“硬科技”領(lǐng)域集聚??。在國(guó)家及產(chǎn)業(yè)政策指引下?????♀?，投資項(xiàng)目進(jìn)一步向“硬科技”領(lǐng)域集聚??，攻堅(jiān)“卡脖子”難題??，重點(diǎn)布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)。

根據(jù)清科研究，2024年上半年???????，三大重點(diǎn)科技領(lǐng)域半導(dǎo)體與電子設(shè)備??、IT與人工智能??、生物技術(shù)與醫(yī)療健康分別占全市場(chǎng)投資額的18%、22%、16%??，主要新型制造業(yè)領(lǐng)域（機(jī)械制造?????♂?、汽車、化工、清潔能源）合計(jì)占比約29.7%，相比2021年的13.2%大幅提升???♂?，而居民消費(fèi)與模式創(chuàng)新領(lǐng)域（互聯(lián)網(wǎng)、電信及增值服務(wù)、娛樂傳媒、食品飲料、連鎖零售）合計(jì)僅占約8%??，相比2021年的20%大幅下降。

三是創(chuàng)業(yè)投資在政策驅(qū)動(dòng)下???????，項(xiàng)目占比持續(xù)提高??。順應(yīng)“硬科技”與新興科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征，私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)紛紛向項(xiàng)目生命周期的前期延伸??，前瞻性布局新興科技、孵化初創(chuàng)項(xiàng)目。

根據(jù)清科研究??，2024年上半年，創(chuàng)業(yè)投資基金占全市場(chǎng)新募集基金規(guī)模的35%，相比2021年提升5個(gè)百分點(diǎn)；創(chuàng)業(yè)期（種子期、初創(chuàng)期）投資項(xiàng)目占全市場(chǎng)新增投資規(guī)模的28%，相比2021年提升6個(gè)百分點(diǎn)???????。同時(shí)更多地方政府在引導(dǎo)基金管理辦法修訂中明確提出重點(diǎn)支持種子類、天使類和創(chuàng)投類基金?????，并優(yōu)化相關(guān)管理制度。

各項(xiàng)目階段在私募股權(quán)投資中的金額占比

資料來源：清科研究，彩神ll整理

四是行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，國(guó)資機(jī)構(gòu)的地位不斷攀升?????！端侥纪顿Y基金登記備案辦法》及配套指引、《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》等文件先后印發(fā)實(shí)施???，倒逼大量運(yùn)作不合規(guī)、管理基金“空殼化”的基金管理人進(jìn)行注銷。同時(shí)?????♀?，國(guó)有基金管理人發(fā)揮管理合規(guī)???????、政府資源等優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)占有率不斷提升????。規(guī)模越大的基金中??，國(guó)有基金管理人的占比越高??。

根據(jù)清科研究??，2023年至2024年上半年新成立的基金中，國(guó)有基金管理人在認(rèn)繳規(guī)模不到1億元的小型基金中占比約30%，在認(rèn)繳規(guī)模1億元～30億元的中型基金中約占比約60%～70%，而在認(rèn)繳規(guī)模30億元以上的大型基金中約占比約85%～100%。

國(guó)有私募股權(quán)基金管理人在新募集人民幣基金占比情況

資料來源：清科研究????，彩神ll整理

二、政策推動(dòng)疏通“募投管退”全鏈條堵點(diǎn)

各級(jí)政府部署優(yōu)化國(guó)有投資基金相關(guān)制度，促進(jìn)其更好地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略?????♀??。2024年12月國(guó)常會(huì)研究促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展政策舉措，指出要“構(gòu)建科學(xué)高效的管理體系”“完善不同類型基金差異化管理機(jī)制”“營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍”???????。

各部委????、各地方積極落實(shí)國(guó)務(wù)院文件要求????，開展制度創(chuàng)新2??，相繼提出“以大膽資本引領(lǐng)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)投早投小投硬科技”“優(yōu)化提升政府性投資基金引導(dǎo)帶動(dòng)作用”“支持國(guó)資基金大膽試錯(cuò)”等；2024年12月國(guó)資委、發(fā)改委聯(lián)合出臺(tái)政策措施，以“推動(dòng)中央企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金高質(zhì)量發(fā)展”，探索建立更加包容審慎的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式國(guó)資監(jiān)管體系。

本次《指導(dǎo)意見》更加系統(tǒng)5??、全面地規(guī)范引導(dǎo)政府投資基金發(fā)展??，提出促進(jìn)形成規(guī)模適度?????♀????、布局合理??、運(yùn)作規(guī)范、科學(xué)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控的政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展格局，對(duì)資金端、投資端、管理端以及退出端均有涉及：

資金端，《指導(dǎo)意見》提出，政府投資基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)???????，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本????????，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；發(fā)揮基金作為長(zhǎng)期資本??、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用，積極引導(dǎo)全國(guó)社會(huì)保障基金??????、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資本出資??；規(guī)范各類政府出資預(yù)算管理，財(cái)政部門要結(jié)合基金投資進(jìn)展和結(jié)余資金情況合理安排出資；嚴(yán)禁地方政府通過違法違規(guī)舉債融資進(jìn)行出資????，不得新增地方政府隱性債務(wù)等。

后續(xù)預(yù)計(jì)各級(jí)政府基金將嚴(yán)格預(yù)算與出資管理，對(duì)于社會(huì)資本關(guān)注的基金定位、出資比例?、存續(xù)期限等作出新的優(yōu)化調(diào)整，拓展長(zhǎng)期資金來源。

投資端，《指導(dǎo)意見》提出，按照投資方向??，政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金。產(chǎn)業(yè)投資類基金重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈項(xiàng)目，創(chuàng)業(yè)投資類基金要提升自主創(chuàng)新能力和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力，解決重點(diǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”難題；優(yōu)化基金投資方式，新設(shè)政府投資基金可采取母子基金或直投項(xiàng)目方式進(jìn)行投資????，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資類基金采取母子基金方式???，子基金原則上以直投項(xiàng)目方式進(jìn)行投資??????，控制基金層級(jí)，防止多層嵌套影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金??，鼓勵(lì)降低或取消返投比例等。

后續(xù)預(yù)計(jì)基金管理機(jī)構(gòu)將區(qū)分產(chǎn)投與創(chuàng)投??，制定差異化的投資策略，圍繞國(guó)家戰(zhàn)略新興行業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)研究積累????，增加與產(chǎn)業(yè)方??、科研院所等合作交流?????♂?，在正向激勵(lì)政策導(dǎo)向下，逐步恢復(fù)市場(chǎng)投資信心。

管理端，《指導(dǎo)意見》提出，明確對(duì)基金設(shè)立的分級(jí)管理要求，政府出資設(shè)立基金要充分評(píng)估論證并按規(guī)定履行審批程序☆；完善不同類型基金差異化管理機(jī)制?????♀?，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資類基金可適當(dāng)提高政府出資比例???????、放寬基金存續(xù)期要求?????♂?、延長(zhǎng)基金績(jī)效評(píng)價(jià)周期，對(duì)產(chǎn)業(yè)投資類基金應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、階段?????♀?、分布特點(diǎn)合理設(shè)置管理要求，突出支持重點(diǎn)；加強(qiáng)統(tǒng)籌管理與布局規(guī)劃，推動(dòng)基金整合優(yōu)化????、形成合力，防止重復(fù)投資和無序競(jìng)爭(zhēng)?????；健全政府投資基金治理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)規(guī)范的運(yùn)作管理和投資決策機(jī)制????；充分發(fā)揮基金管理人作用???????，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)?????♀?、市場(chǎng)化運(yùn)作和專業(yè)化管理的有機(jī)統(tǒng)一，基金管理人原則上采取市場(chǎng)化方式遴選確定；健全基金績(jī)效管理，重點(diǎn)關(guān)注政策目標(biāo)綜合實(shí)現(xiàn)情況，體現(xiàn)激勵(lì)約束；建立健全容錯(cuò)機(jī)制??，不簡(jiǎn)單以單個(gè)項(xiàng)目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)??，完善免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程?????♂???；健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律等??。后續(xù)預(yù)計(jì)縣級(jí)政府受限設(shè)立基金的情況下，省級(jí)、地市級(jí)將強(qiáng)化基金統(tǒng)籌管理與風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，對(duì)盡職調(diào)查與可行性研究工作提出更高質(zhì)量要求，同時(shí)在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)收益?????♂?、運(yùn)作合規(guī)性等方面進(jìn)行綜合問效。

退出端，《指導(dǎo)意見》提出，研究制定政府投資基金退出政策指引??，完善不同類型基金的退出政策????；拓展基金退出渠道??，推動(dòng)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)規(guī)則對(duì)接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，鼓勵(lì)發(fā)展私募股權(quán)二級(jí)市場(chǎng)基金（S基金）、并購(gòu)基金等；完善多層次資本市場(chǎng)體系????，提高新三板和區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)服務(wù)股權(quán)投資的能力???，拓寬政府投資基金退出渠道???????；完善基金退出機(jī)制，探索簡(jiǎn)化項(xiàng)目退出流程??，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)流程和定價(jià)機(jī)制，推動(dòng)完善政府投資基金評(píng)估體系，構(gòu)建更加暢通的退出機(jī)制等?????♂?。

后續(xù)預(yù)計(jì)“堰塞湖”現(xiàn)象短期內(nèi)仍將突出存在，隨著多層次資本市場(chǎng)體系建設(shè)逐步完善????，基金份額及項(xiàng)目退出路徑多元化????、便利化??，伴隨著財(cái)政資金的逐級(jí)回流，將加速資金循環(huán)，進(jìn)一步增強(qiáng)政府基金對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

三、政府投資基金發(fā)展趨勢(shì)研判

一是體制機(jī)制不斷優(yōu)化完善??，以打通堵點(diǎn)、解決難點(diǎn)。政策將著力于拓展國(guó)有投資基金市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化運(yùn)作的空間，具體舉措包括放寬子基金存續(xù)期要求??，降低子基金返投比例要求并放寬認(rèn)定口徑，提升產(chǎn)業(yè)基金活力與積極性；根據(jù)投資策略合理設(shè)置容錯(cuò)率，按照“三個(gè)區(qū)分開來”要求建立盡職合規(guī)免予問責(zé)機(jī)制??，破解投資機(jī)構(gòu)對(duì)于創(chuàng)投項(xiàng)目“不想投、不敢投”的困境???????????；引入基金管理機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)遴選機(jī)制，要求管理人提升專業(yè)化、市場(chǎng)化水平??，多方構(gòu)建市場(chǎng)化科創(chuàng)孵化和產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制等???????。

二是強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代，專業(yè)、項(xiàng)目、服務(wù)有優(yōu)勢(shì)的機(jī)構(gòu)有望脫穎而出????。行業(yè)監(jiān)管機(jī)制顯著完善，持續(xù)推動(dòng)創(chuàng)投基金管理人市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，并倒逼大量合規(guī)性較弱、效益性較差的基金管理人進(jìn)行注銷??。同時(shí)，大量政府投資基金由脫胎于城投行業(yè)的當(dāng)?shù)貒?guó)資企業(yè)進(jìn)行管理??，導(dǎo)致資金閑置、低效投資等一系列問題。市場(chǎng)分化加劇下?????♀?，大型LP資金越發(fā)向具備良好品牌與投資履歷的大型管理機(jī)構(gòu)集中?????????，中小機(jī)構(gòu)資金募集難度加大。頭部機(jī)構(gòu)聚焦專業(yè)投研能力??、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目渠道、企業(yè)服務(wù)能力等關(guān)鍵要素培育核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升基金管理專業(yè)化??????、市場(chǎng)化水平。

三是創(chuàng)投資本市場(chǎng)成為助推科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素。創(chuàng)投基金是與科創(chuàng)企業(yè)融資需求與風(fēng)險(xiǎn)特征最匹配的融資工具，可為被投企業(yè)提供長(zhǎng)期資金與經(jīng)營(yíng)賦能，如美國(guó)創(chuàng)投市場(chǎng)與納斯達(dá)克市場(chǎng)等形成多層次資本市場(chǎng)體系，孕育出超一半的“獨(dú)角獸”企業(yè)，推動(dòng)人工智能大模型等尖端科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展。在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，科創(chuàng)基金主要因缺乏耐心資本、市場(chǎng)化長(zhǎng)期資金較少、退出結(jié)構(gòu)單一等問題，也有望在系列政策驅(qū)動(dòng)下迎來改善，國(guó)有資本也將發(fā)揮更大作用。

綜上所述?????♂?，政府投資基金在當(dāng)前政策的推動(dòng)下????，將不斷完善“募投管退”機(jī)制，邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段。通過優(yōu)化體制機(jī)制??、強(qiáng)化監(jiān)管以及提升市場(chǎng)化運(yùn)作水平，政府投資基金將更好地發(fā)揮其在支持國(guó)家戰(zhàn)略、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和推動(dòng)科技創(chuàng)新中的重要作用????。

未來??????，具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)??、項(xiàng)目資源和服務(wù)能力的機(jī)構(gòu)將在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，為科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更強(qiáng)有力的支持??，助推地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展??。