2024年10月，中共中央?????♀?、國務院公開發(fā)布《關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，圍繞加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用????、充分釋放公共數(shù)據(jù)要素潛能部署一系列舉措，并提出共享??、開放和授權運營三種開發(fā)利用模式????。其中，授權運營模式與公共數(shù)據(jù)商業(yè)化開發(fā)最為匹配，能夠引入市場主體開發(fā)公共數(shù)據(jù)、并通過市場化機制為其開發(fā)投入提供經(jīng)濟補償；授權運營模式因涉及主體較多????，在權屬界定、實施流程、收益分配等方面存在較多制度性難點???♂?，需要政策文件進行明確。

2025年1月，作為落實《意見》要求的重要舉措?????♀?，國家發(fā)改委????、國家數(shù)據(jù)局公開印發(fā)《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施規(guī)范（試行）》（以下簡稱“《授權規(guī)范》”）?????♂?、《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》（以下簡稱“《管理辦法》”）??、《關于建立公共數(shù)據(jù)資源授權運營價格形成機制的通知》（以下簡稱“《價格機制》”）三份文件，就公共數(shù)據(jù)授權運營模式給出詳細的制度安排。三份文件的發(fā)布，標志著公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用“1+3”政策體系初步構建完成，有助于進一步激發(fā)供數(shù)動力和用數(shù)活力??，更好發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源在數(shù)據(jù)要素市場化配置改革中的先導作用??。

下面，本文將結合國家數(shù)據(jù)局印發(fā)的三份文件?????♂?，簡要梳理開展公共數(shù)據(jù)資源授權運營工作的主要制度、實施路徑、重點要求和重要配套工作。

一、界定行政權責??，做好公共數(shù)據(jù)資源授權頂層建設

（一）國家數(shù)據(jù)局宏觀統(tǒng)籌??，省部級數(shù)據(jù)管理部門監(jiān)督管理，促進數(shù)據(jù)資源整合與開發(fā)。國家數(shù)據(jù)局負責全國公共數(shù)據(jù)資源授權運營工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，加強政策、業(yè)務指導?????♂?；省級數(shù)據(jù)管理部門做好對本地區(qū)授權運營工作的監(jiān)督管理，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用??，強化數(shù)據(jù)資源整合；國家行業(yè)主管部門數(shù)據(jù)管理機構推動本部門公共數(shù)據(jù)資源授權運營工作，指導加強本行業(yè)進行授權的數(shù)據(jù)資源管理??；縣級以上地方人民政府、國家行業(yè)主管部門對各自所持有的公共數(shù)據(jù)組織開展授權運營活動，可以結合授權模式，確定具體實施機構（一般為地方或國家行業(yè)主管部門下屬的數(shù)據(jù)管理機構）?????♀?。

（二）基于信息安全考量，審慎確定公共數(shù)據(jù)的可授權范圍。公共數(shù)據(jù)納入授權運營范圍?，需落實數(shù)據(jù)分類分級保護制度要求，以不危害國家安全、公共利益，不侵犯商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息權益等合法權益為前提????。因此，公安局數(shù)據(jù)、國安局數(shù)據(jù)等蘊含大量敏感信息的公共數(shù)據(jù)???♀?，應嚴格結合數(shù)據(jù)合規(guī)脫敏的技術能力??，審慎確定可授權運營的范圍。

二、梳理實施路徑?????♀????????，促進公共數(shù)據(jù)資源授權標準化?????♀?????、規(guī)范化

公共數(shù)據(jù)資源授權有兩個主要步驟????：首先??，由相關數(shù)據(jù)管理部門牽頭或指導編制公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施方案??；然后，由相關實施機構選擇公共數(shù)據(jù)授權運營機構并簽署協(xié)議。兩個步驟中，需要關注的重點包括：

（一）公共數(shù)據(jù)資源授權實施方案應包含擬提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務清單，可見實施機構在方案編制階段就應對公共數(shù)據(jù)的應用場景形成清晰的構想。同時，清單既應包括有償支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的類別，也應包括無償支持公共治理??、公益事業(yè)的類別，體現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益兼顧的原則????；

（二）公共數(shù)據(jù)資源授權實施方案、公共數(shù)據(jù)資源授權協(xié)議的審議分別納入當?shù)厝嗣裾?國家行業(yè)主管部門部（委、局）務會、實施機構的“三重一大”決策范圍，從而確保授權運營工作嚴格遵守法律法規(guī)??，維護國家數(shù)據(jù)安全和個人隱私；

（三）實施機構需要通過公開招標、邀請招標、談判等公平競爭方式選擇運營機構，同時運營機構應符合國家數(shù)據(jù)安全保護要求并具備相關管理和技術服務能力????。未來，實施機構不可簡單將公共數(shù)據(jù)資源授權至當?shù)貒蟮染哂嘘P聯(lián)關系的企業(yè)，而應嚴格考量、比對相關候選企業(yè)的業(yè)務能力后作出決定；

（四）相比征求意見稿，《授權規(guī)范》正式稿新增“招標、采購??、談判文件有關授權運營協(xié)議內(nèi)容應充分征求各方意見”的要求。未來，進行公共數(shù)據(jù)授權運營工作，需要加強與咨詢機構、律師事務所、資產(chǎn)評估機構、IT服務機構等專業(yè)服務機構的通力協(xié)作????。

三??、落實重點要求，確保授權工作全生命周期安全合規(guī)

（一）落實反壟斷要求?！妒跈嘁?guī)范》要求防止獲授權的公共數(shù)據(jù)運營機構濫用行政權力或市場支配地位、從事壟斷行為，主要方式為限制運營機構不得直接或間接參與授權范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務再開發(fā)，同時鼓勵其他經(jīng)營主體對運營機構交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務再開發(fā)，繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。實際工作中??，多數(shù)地方政府通過兩級開發(fā)模式規(guī)避壟斷問題，首先授權至具有相關業(yè)務能力、資本實力的地方國企進行公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)治理?????♂?、安全等前期開發(fā)工作，然后授權至多個市場化企業(yè)進行終端應用的開發(fā)。此外，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務實行政府指導價管理，也是一種限制壟斷的方式。

（二）落實數(shù)據(jù)保護要求???????。相比征求意見稿????，《授權規(guī)范》《管理辦法》正式稿中明確《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律法規(guī)作為政策根據(jù)，體現(xiàn)對數(shù)據(jù)安全的重視。結合政策文件要求，實施機構應重視數(shù)據(jù)分類分級管理，建立健全安全可控的開發(fā)利用環(huán)境，嚴防原始公共數(shù)據(jù)資源直接進入市場；運營機構應履行數(shù)據(jù)安全主體責任????，加強內(nèi)控管理、技術管理和人員管理，不得超授權范圍使用公共數(shù)據(jù)資源，嚴防數(shù)據(jù)加工、處理、運營????、服務等環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全風險?????♂?。

（三）防范違規(guī)逐利行為。近年來??，部分陷入債務化解與資金短缺困境的地方政府與國企，尋求通過公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行快速變現(xiàn)??，產(chǎn)生一些違規(guī)案例。《授權規(guī)范》在兩個層面對此進行防范：

一是防止設立不合理的收費項目???♀?。《授權規(guī)范》中特別提出“堅決防止以數(shù)謀私”????。值得一提的是??，2024年12月國務院《關于2023年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》中也提出了“關于利用政務數(shù)據(jù)牟利成為新苗頭的問題”??。

二是防止違規(guī)資產(chǎn)化融資的問題??。《授權規(guī)范》中規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權運營期限原則上不超過5年?????♂?，大大低于市場預期，這一規(guī)定或主要出于防范地方政府通過類似特許經(jīng)營的模式??，對公共數(shù)據(jù)資源打包授權??、獲取融資的舉動??。同時??????????，運營機構也應有效識別和管控數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)資本化不當操作帶來的安全隱患，切實防范化解金融風險?????♂?。

四、扎實開展配套工作??，夯實授權工作基礎

（一）進行公共數(shù)據(jù)資源登記???♀?。根據(jù)《管理辦法》，國家和地方數(shù)據(jù)管理部門需設立或指定事業(yè)單位???，作為公共數(shù)據(jù)資源登記機構。納入授權運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源，必須進行數(shù)據(jù)資源登記；未納入授權運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源??，企業(yè)主體利用公共數(shù)據(jù)資源加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，公共服務企業(yè)持有或管理的公共數(shù)據(jù)資源及形成的產(chǎn)品和服務，鼓勵進行數(shù)據(jù)資源登記??。實務開展中，企業(yè)主體可主動對自身公共數(shù)據(jù)資源或產(chǎn)品服務進行登記????，從而有效保護自身財產(chǎn)權益。其他關注點包括?????♀?：一是要建設國家級、省級兩個層級的公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，實現(xiàn)全國層面的登記信息互聯(lián)互通?????、登記結果統(tǒng)一賦碼；二是《登記辦法》正式稿中登記機構的職能從原征求意見稿中的“審查”修改為“形式審核”，因此審核重點或將為相關事實性的核對工作，以及對數(shù)據(jù)合規(guī)性的審查。

（二）確定公共數(shù)據(jù)定價標準???????。根據(jù)《價格機制》，基于地方政企單位所持有公共數(shù)據(jù)開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，需納入地方定價目錄；基于中央和國家機關及其直屬機構、中央企業(yè)所持有公共數(shù)據(jù)開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務?????，需納入中央定價目錄。定價標準包括三個層次???????????：發(fā)改部門會同數(shù)據(jù)管理部門核定運營機構最高準許收入??；實施機構進一步制定各類產(chǎn)品和服務的上限收費標準?????♂?；運營機構進一步確定具體收費標準??。其他關注點包括????：一是定價標準按照“補償成本、合理盈利”的原則制定?????♂?，最高準許利潤率依據(jù)前一年10年期國債平均收益率加不超過6個百分點確定??；二是出于公共數(shù)據(jù)相關產(chǎn)品及服務尚在開發(fā)初期、定價依據(jù)不完善的顧慮，設置了多個層次的定價調(diào)整機制；三是基于公共數(shù)據(jù)的民生屬性，需及時調(diào)整定價過高、社會反應強烈的收費???????。

五??、結語

公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用政策體系既已初步構建，各級政府???、企事業(yè)單位可積極推動管轄范圍內(nèi)公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用工作，以安全合規(guī)為底線，以創(chuàng)新應用為目標，將開展公共數(shù)據(jù)資源授權運營工作為“先手棋”，構建公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)生態(tài)???????，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的合規(guī)治理、高效利用和價值釋放。