土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債（下稱"土儲(chǔ)專項(xiàng)債"）是地方政府以土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的未來(lái)收益為保障???????，通過(guò)發(fā)行債券的方式籌集資金??，用于土地的收購(gòu)??、開發(fā)與整理的一類專項(xiàng)債?????。2017年首次發(fā)行以來(lái)?????♀?，土儲(chǔ)專項(xiàng)債經(jīng)歷了興起與停發(fā)，而自然資源部印發(fā)的《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購(gòu)存量閑置土地的通知》（下稱“《通知》”）又重新允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備，標(biāo)志著土儲(chǔ)專項(xiàng)債正式重啟????。

政策出臺(tái)后，地方政府迅速響應(yīng)。日前，全國(guó)首例發(fā)行專項(xiàng)債券資金用于收購(gòu)閑置存量土地的政策落地。根據(jù)廣東省披露的2025年政府專項(xiàng)債信息，此次發(fā)行總額逾307億元，覆蓋廣東省19個(gè)城市、86個(gè)項(xiàng)目????。隨著政策的逐步落地，結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，預(yù)計(jì)2025年土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模在‌6000億元~1萬(wàn)億元‌區(qū)間。

此次政策調(diào)整正值房地產(chǎn)深度調(diào)整期與地方財(cái)政轉(zhuǎn)型關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)??。作為兼具債務(wù)化解、資源盤活和預(yù)期引導(dǎo)功能的政策工具，土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟不僅關(guān)乎土地要素市場(chǎng)化配置效率，更涉及地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解、城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型、房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定等多重命題????。

本文將深入探討土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟的背景、變化???????、積極影響以及面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，并提出應(yīng)對(duì)策略，為更好地理解這一舉措對(duì)土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)行業(yè)以及地方財(cái)政的深遠(yuǎn)意義?????♂?????????，以及它如何在穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期??、優(yōu)化資源配置和緩解財(cái)政壓力等方面發(fā)揮作用提供啟發(fā)??。

一?????♀?、土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟的背景

作為房地產(chǎn)市場(chǎng)重要的調(diào)控手段，土儲(chǔ)專項(xiàng)債旨在通過(guò)支持地方政府收回閑置土地?、收購(gòu)存量住宅用地，推動(dòng)保障性住房項(xiàng)目建設(shè)?????♂??????，從而緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)的困境。重啟土儲(chǔ)專項(xiàng)債這一政策積極轉(zhuǎn)向的背后，反映出以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是財(cái)政收入壓力。據(jù)民生證券最新統(tǒng)計(jì)，2024年前三季度??，全國(guó)土地市場(chǎng)表現(xiàn)同比2023年前三季度繼續(xù)呈下滑趨勢(shì)??，土地出讓金同比下滑33%???????。中指研究院最新發(fā)布的《2024年三季度中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)總結(jié)與趨勢(shì)展望》報(bào)告指出，2024年前三季度，全國(guó)土地市場(chǎng)繼續(xù)縮量，全國(guó)300城住宅用地供求規(guī)模同比降幅均超三成，土地出讓金降幅超四成，地方財(cái)政壓力加大。

二是保障性住房需求增加??。隨著城市化進(jìn)程的加速，大量失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工人員涌入城市，對(duì)保障性住房的需求持續(xù)攀升。尤其在中大城市，由于土地資源稀缺、房?jī)r(jià)高企，眾多中低收入群體難以承受商品房的高昂價(jià)格，保障性住房的需求愈發(fā)迫切??。在此背景下??，通過(guò)收回閑置土地或收購(gòu)存量商品房用于保障性住房建設(shè)??，不僅能夠有效盤活土地資源，還能為低收入群體提供安居之所，切實(shí)保障他們的住房權(quán)益????，促進(jìn)社會(huì)公平與穩(wěn)定。

二、重啟的土儲(chǔ)專項(xiàng)債出現(xiàn)的變化

2024年10月12日國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，有關(guān)部門重提允許地方政府使用專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備????，重點(diǎn)支持閑置存量土地的回收以及確有需要的新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。隨后，自然資源部于2024年11月印發(fā)《通知》?????♀???，進(jìn)一步明確了專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備的具體要求和操作流程，標(biāo)志著擱置了五年的土儲(chǔ)專項(xiàng)債正式重啟????。與2017年版土儲(chǔ)專項(xiàng)債相比，重啟后的專項(xiàng)債呈現(xiàn)出以下重要變化：

一是主管部門的變化。“2017年版”土儲(chǔ)專項(xiàng)債由財(cái)政部下發(fā)的《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)）專門指導(dǎo)發(fā)行和管理??；而重啟的土儲(chǔ)專項(xiàng)債，其指導(dǎo)文件發(fā)文部門則是自然資源部??。這反映出土儲(chǔ)專項(xiàng)債從財(cái)政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向自然資源部主導(dǎo)。

二是支持的范圍不同??????。“2017年版”土儲(chǔ)專項(xiàng)債支持新增項(xiàng)目的收儲(chǔ)，是增加新興市場(chǎng)有效供給的重要手段??；而重啟后的土儲(chǔ)專項(xiàng)債支持重點(diǎn)要求相關(guān)地方政府從實(shí)際出發(fā)，酌情以收回、收購(gòu)等方式妥善處置已出讓的閑置存量住宅用地，以幫助資金困難房企解困，收儲(chǔ)存量閑置土地，積極盤活閑置資源，對(duì)確有需要的地區(qū)才可用于新增的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。

從這兩個(gè)變化可見，本次重啟的土儲(chǔ)專項(xiàng)債更加貼近經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，范圍從單一的土地拆遷整理擴(kuò)大到收購(gòu)閑置存量商品房，增強(qiáng)了弱市場(chǎng)下地方政府的韌性???♂?，有力地支持了土地市場(chǎng)遇冷后存量資產(chǎn)的盤活。

三????、土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟的積極影響

《通知》的印發(fā)與土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟，對(duì)地方政府及房地產(chǎn)行業(yè)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是資金流動(dòng)性提升。土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟為地方政府提供了重要的資金支持???????，有助于緩解財(cái)政壓力???????，增強(qiáng)資金流動(dòng)性。地方政府可以利用專項(xiàng)債券資金集中精力推進(jìn)在建項(xiàng)目?????♂?，避免項(xiàng)目因資金不足而延期交付甚至爛尾?????，從而維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定和社會(huì)信心????。

二是土地資源管理優(yōu)化????。地方政府優(yōu)先收回收購(gòu)企業(yè)無(wú)力或無(wú)意愿繼續(xù)開發(fā)的土地，這將促進(jìn)地方政府優(yōu)化土地資源管理，提高土地使用效率。

三是市場(chǎng)供需關(guān)系改善?????♀?。土儲(chǔ)專項(xiàng)債資金用于收儲(chǔ)閑置土地，能夠減少市場(chǎng)存量土地規(guī)模，改善土地供求關(guān)系?????♂?。這種調(diào)控有助于穩(wěn)定土地價(jià)格??，避免土地市場(chǎng)的過(guò)度波動(dòng)??，進(jìn)而引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)的預(yù)期，促進(jìn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。

四是緩解資金壓力。收回閑置土地后??，房地產(chǎn)企業(yè)能夠?qū)⑼恋刭Y產(chǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流??，緩解前期購(gòu)地帶來(lái)的資金占用壓力。這對(duì)于資金鏈緊張的房企來(lái)說(shuō)，能夠有效改善資金狀況????，穩(wěn)定企業(yè)經(jīng)營(yíng)??。

四、土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)

盡管土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟為地方政府和房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)了積極信號(hào)，但在實(shí)際落地過(guò)程中?????♀?，仍面臨諸多挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面??：

一是土地收購(gòu)價(jià)格的確定??。土地收購(gòu)價(jià)格的合理確定是重啟政策落地的關(guān)鍵難點(diǎn)之一。一方面，若收購(gòu)價(jià)格過(guò)高，可能導(dǎo)致未來(lái)土地出讓收入難以覆蓋前期資金投入，進(jìn)而影響實(shí)施主體償還到期債券本金的能力?；另一方面???♂??????，若收購(gòu)價(jià)格過(guò)低???????，將損害房地產(chǎn)企業(yè)及其背后債權(quán)人的利益，短期內(nèi)難以達(dá)成一致的出讓價(jià)格。此外，部分房企的閑置土地涉及多個(gè)合作方，甚至包括央國(guó)企，草率低價(jià)處置可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失??。即使不涉及央國(guó)企，各方利益訴求和價(jià)格接受程度也存在差異，這進(jìn)一步增加了土地回收的難度。

二是土地權(quán)屬關(guān)系是否清晰。存量閑置土地的權(quán)屬關(guān)系清晰與否直接影響收購(gòu)和回收的難易程度?????。如果土地是“凈地”，未涉及抵押或其他法律糾紛????，政府的收購(gòu)或回收過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)單。然而??，多數(shù)房企的閑置土地已經(jīng)抵押??，涉及復(fù)雜的抵押、債務(wù)和法律糾紛??。這種情況下，需要協(xié)調(diào)多方利益????，不僅增加了收購(gòu)成本，還可能導(dǎo)致收購(gòu)難度大幅上升?????????，甚至無(wú)法順利推進(jìn)。

三是資金償還的可持續(xù)性。土儲(chǔ)專項(xiàng)債在落地過(guò)程中還需考慮資金的來(lái)源及償還的問(wèn)題。由于土儲(chǔ)項(xiàng)目一般不涉及后期運(yùn)營(yíng)，根據(jù)土儲(chǔ)建設(shè)期限和土地出讓收入回收周期的特點(diǎn)，土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行期限原則上不超過(guò)5年。一些弱能級(jí)區(qū)域的房地產(chǎn)發(fā)展前景不明，會(huì)影響各方收儲(chǔ)積極性。

四是風(fēng)險(xiǎn)防范能力的不足。以土地出讓收入為主要償債來(lái)源的土儲(chǔ)專項(xiàng)債專，目前在框架的設(shè)計(jì)上還存在不足?????♂?。土地出讓收入高度依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)表現(xiàn)?????♂?，當(dāng)市場(chǎng)低迷時(shí)，土地價(jià)格下降???♀?，出讓收入可能無(wú)法達(dá)到預(yù)期，甚至無(wú)法覆蓋債券本息，從而加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下，如何加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，確保債券資金的安全性和收益性，成為亟待解決的問(wèn)題????。

綜上????，地方政府在重啟土儲(chǔ)專項(xiàng)債的過(guò)程中還面臨著諸多挑戰(zhàn)。針對(duì)這些挑戰(zhàn)，我們綜合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以下四點(diǎn)建議??：

一是優(yōu)化收購(gòu)方案與審批流程。建議企業(yè)根據(jù)地塊的實(shí)際情況制定詳細(xì)方案，地方政府則以“需求導(dǎo)向、增量?jī)?yōu)先”為原則進(jìn)行審核??，并據(jù)此申請(qǐng)土儲(chǔ)專項(xiàng)債??。通過(guò)明確各方責(zé)任、簡(jiǎn)化審批流程??，可有效提高土地收儲(chǔ)效率，避免因流程繁瑣導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

二是聚焦核心城市與區(qū)域。優(yōu)先支持核心城市及發(fā)展?jié)摿^大的區(qū)域開展土儲(chǔ)專項(xiàng)債項(xiàng)目。這些地區(qū)市場(chǎng)需求旺盛、土地價(jià)值提升空間大??，通過(guò)專項(xiàng)債收回的土地可經(jīng)調(diào)整規(guī)劃后釋放增量?jī)r(jià)值???????，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置?????，提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益???????。

三是鼓勵(lì)和支持民營(yíng)企業(yè)參與。加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持力度，提高其項(xiàng)目收購(gòu)比例。民營(yíng)企業(yè)在土地開發(fā)和利用方面具有靈活性強(qiáng)、創(chuàng)新性高的特點(diǎn)，增加其參與度不僅能豐富土地供應(yīng)的多樣性，還能形成有效供給，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)??，推動(dòng)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。

四是合理確定收購(gòu)價(jià)格。在確定土地收購(gòu)價(jià)格時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定，以土地評(píng)估價(jià)和企業(yè)土地成本的較低者為基準(zhǔn)，并根據(jù)市場(chǎng)情況適當(dāng)下調(diào)??。同時(shí)????，可參考土地出讓時(shí)的起始價(jià)，確保收購(gòu)價(jià)格既符合市場(chǎng)規(guī)律??，又能兼顧各方利益，避免因價(jià)格不合理導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)受阻或引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。

本次土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟?????♀?，為地方政府盤活存量土地提供了重要契機(jī)，政策目標(biāo)明確且具有積極意義。然而，在實(shí)施過(guò)程中仍需應(yīng)對(duì)諸多挑戰(zhàn)。地方政府需要在政策落地過(guò)程中細(xì)化操作細(xì)節(jié)，特別是在如何兼顧企業(yè)利益??、合理調(diào)整土地調(diào)規(guī)???，以及有效協(xié)調(diào)跨區(qū)域利益等方面下工夫，在新增債務(wù)和有效市場(chǎng)供給之間找到財(cái)務(wù)平衡點(diǎn)。

總體而言?????，土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟為房地產(chǎn)市場(chǎng)注入了新的活力。隨著操作細(xì)節(jié)問(wèn)題的逐步解決，政策的綜合效應(yīng)將逐漸顯現(xiàn)，有望為房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展提供有力支持。