12月4日,國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》及《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》,分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo),這標(biāo)志著被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。
回顧中國(guó)PPP的發(fā)展,大致經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段???????♀?。第一階段是改革開放到1994年??,屬于探索階段,代表性的項(xiàng)目包括廣州白天鵝酒店、北京國(guó)際飯店等。第二階段從1994年到2002年??????????????,屬于試點(diǎn)階段,“十四大”提出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念后,國(guó)家計(jì)委先后推出5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目??,比如廣西來(lái)賓第一電廠等項(xiàng)目。第三階段是2003年到2008年,是PPP項(xiàng)目的發(fā)展階段?,這一階段PPP項(xiàng)目量非常大,包括蘭州自來(lái)水項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線等都??,但這一階段的部分項(xiàng)目在隨后階段也引起了較大的爭(zhēng)議。第四階段是2009年到2012年?????♂?,受金融危機(jī)影響,導(dǎo)致PPP市場(chǎng)受到打擊?,雖然國(guó)務(wù)院出臺(tái)“非公經(jīng)濟(jì)新36條”,希望利用社會(huì)資本搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但當(dāng)時(shí)金融資源向國(guó)有企業(yè)傾斜幅度較大,社會(huì)資本的機(jī)會(huì)很小。從2013年到現(xiàn)在屬于PPP的推廣階段?????♂?,十八大提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”后,從去年財(cái)政工作會(huì)議至今??,財(cái)政部???????、住建部?????♀?、發(fā)改委一直在研究PPP,地方政府也開始用PPP模式引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目。
在國(guó)內(nèi)歷次改革大潮中,上海浦東新區(qū)往往走在了國(guó)內(nèi)的前列,對(duì)PPP模式的探索也一樣????,從上海市自來(lái)水浦東有限公司的引入威立雅到近期的川沙“國(guó)際智慧產(chǎn)業(yè)園區(qū)”?????♂????????,無(wú)不展現(xiàn)著浦東新區(qū)對(duì)PPP模式的探索和實(shí)踐。
2002年以前,上海市自來(lái)水浦東有限公司承擔(dān)浦東新區(qū)供水服務(wù)??,當(dāng)時(shí)公司凈資產(chǎn)18億元,利潤(rùn)率僅0.5%,管理效率低下。上海市水務(wù)局經(jīng)國(guó)際招商??、資格預(yù)審、競(jìng)爭(zhēng)性談判,并報(bào)經(jīng)上海市財(cái)政局等部門審查和市政府批示同意后????,與法國(guó)威立雅水務(wù)公司正式簽署《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》??。法國(guó)威立雅水務(wù)公司以23億人民幣購(gòu)得浦東水務(wù)公司50%的股權(quán)????????,協(xié)議約定50年合資期限?????♂?,董事長(zhǎng)和總經(jīng)理由中方和法方輪流執(zhí)政(中方人員任董事長(zhǎng)時(shí),法方任總經(jīng)理??;法方任董事長(zhǎng)時(shí),中方任總經(jīng)理)?,這體現(xiàn)了PPP管理模式中,管理方式的特殊作用和創(chuàng)新形式?????。
在該項(xiàng)目中,上海出讓了整個(gè)浦東供水市場(chǎng)的部分權(quán)益?????♀?,威立雅的投資回報(bào)率高低取決于未來(lái)公司的經(jīng)營(yíng)和浦東的發(fā)展,政府并未擔(dān)?;貓?bào)率?,外方在項(xiàng)目中承擔(dān)了價(jià)格風(fēng)險(xiǎn),這種價(jià)格不是中間價(jià)格,而是零售價(jià)格??,因此屬于政策風(fēng)險(xiǎn)。而在中國(guó),保本微利將是政府制定水價(jià)政策的長(zhǎng)期原則,國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部對(duì)水價(jià)制定都有規(guī)定,因此對(duì)投資人來(lái)說(shuō)水價(jià)的政策風(fēng)險(xiǎn)并不大。合營(yíng)公司成立后,威立雅迅速在浦東自來(lái)水公司建立了現(xiàn)代企業(yè)制度、管理效率大為提高,取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
在該項(xiàng)目中??,威立雅水務(wù)公司以協(xié)議的方式獲得了浦東自來(lái)水50年的特許運(yùn)營(yíng)權(quán)。實(shí)際上??,我國(guó)大部分城市設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是有特許權(quán)的??,不過主要是隱形的特許權(quán),只有特定企業(yè)才有權(quán)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城市設(shè)施(通常是當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)),這種特定企業(yè)同時(shí)有義務(wù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)這些設(shè)施。不過其特點(diǎn)往往是建設(shè)成本與政府政績(jī)有直接聯(lián)系???????♂?,成本分?jǐn)偛皇且跃_的財(cái)務(wù)測(cè)算為基礎(chǔ)的????,而是政府職能部門協(xié)調(diào)的結(jié)果???。所以這種隱形特許權(quán)是不能直接轉(zhuǎn)讓給合資企業(yè)的???♂?,政府通過法律文件向合資企業(yè)授予特許權(quán),簽署特許權(quán)協(xié)議是比較理想的選擇。一旦特許權(quán)問題不能很好解決,那在管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化以后,如何解決好供水管網(wǎng)和其他市政設(shè)施的關(guān)系(尤其是投資成本分?jǐn)倖栴}) 就會(huì)成為政府在管理城市設(shè)施時(shí)遇到的新課題??。以前的方法可能不再適用于合資企業(yè)???????????,政府可能需要與合資公司進(jìn)行長(zhǎng)期談判??,這種把問題留給未來(lái)的做法是不可取的?????♂?。
近期?????,國(guó)內(nèi)第一個(gè)以智慧產(chǎn)業(yè)命名的“國(guó)際智慧產(chǎn)業(yè)園區(qū)”在浦東新區(qū)川沙鎮(zhèn)揭牌,被視作該鎮(zhèn)承接迪士尼溢出效應(yīng)的一大發(fā)展方向。在把迪士尼的輻射效應(yīng)發(fā)揮到最大,全面提升川沙新鎮(zhèn)的民生、管理???????、旅游國(guó)際化窗口服務(wù)等水平的同時(shí),也將聚集全球優(yōu)秀的智慧產(chǎn)業(yè)、金融資本?????♀?、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)立體發(fā)展??,打造川沙鎮(zhèn)旅游文化業(yè)的核心引擎。該園區(qū)同樣采取了PPP模式來(lái)進(jìn)行建設(shè)及未來(lái)的運(yùn)營(yíng)??,是浦東新區(qū)對(duì)PPP模式的又一次實(shí)踐???。
當(dāng)然,不是所有的項(xiàng)目都可以采用PPP模式?????♀?。采用PPP模式的項(xiàng)目,必須符合降低成本????、提高效率?????♂?????、改善公共服務(wù)的要求。對(duì)于項(xiàng)目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性、難以明確項(xiàng)目要求,或者難以明確劃分風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目?????♂???,不應(yīng)采用PPP模式??。
浦東新區(qū)對(duì)PPP模式的運(yùn)用在實(shí)際中確實(shí)起到了積極的作用,它的項(xiàng)目成果將為上海乃至中國(guó)即將展開的PPP模式的全面推廣帶來(lái)一定的借鑒意義?????。