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“新常態(tài)”下,產(chǎn)業(yè)園區(qū)如何玩轉(zhuǎn)開發(fā)融資?

來源于: 日期:2014-12-15

今年1121日???????,國務(wù)院辦公廳最新發(fā)布《關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)〔201454號)?!度舾梢庖姟诽岢?ldquo;把國家級經(jīng)開區(qū)建設(shè)成為帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體,成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵,成為科技創(chuàng)新驅(qū)動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)????????。”同時,要求開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,“實現(xiàn)由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變,由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變??????????????,由同質(zhì)化競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變,由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變????。”

一??、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基本功能在于建設(shè)園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)并引入企業(yè),形成企業(yè)集聚區(qū),創(chuàng)建新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域。但是,現(xiàn)在園區(qū)已經(jīng)失去了其原有的土地批租開發(fā)和所得稅的政策優(yōu)惠,還面臨環(huán)保與能耗、勞工成本上升及傳統(tǒng)產(chǎn)品產(chǎn)能嚴重過剩的巨大壓力。

目前?????♀?,產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)主要包括兩種模式????,一是政府主導(dǎo),二是市場主導(dǎo)。在政府主導(dǎo)開發(fā)模式下?????♀?,地方政府根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃要求和當?shù)氐馁Y源條件,通過招商引資引進符合相關(guān)條件的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目???,以地產(chǎn)為載體,產(chǎn)業(yè)項目為依托,實現(xiàn)城市功能的建設(shè)和運營????。政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立具有行政管理功能的管委會?????♀???,同時設(shè)立國有的園區(qū)開發(fā)投資公司??。管委會通過園區(qū)開發(fā)公司實現(xiàn)政府的開發(fā)意圖?????,在許多時候????,它們是“兩塊牌子,一套人馬”,這為園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和融資及園區(qū)企業(yè)服務(wù)提供了極大的便利。例如?,上海的張江高科技園區(qū)???、陸家嘴金融區(qū)、上海臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)等,都由相應(yīng)的開發(fā)區(qū)公司進行開發(fā),包括上海張江集團、上海陸家嘴集團???、上海臨港經(jīng)濟發(fā)展集團???????。目前,政府主導(dǎo)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)的最主要模式??。

市場主導(dǎo)方式是近幾年才開始出現(xiàn)。它是指政府轉(zhuǎn)讓一定區(qū)域的土地使用權(quán)給社會企業(yè)開發(fā)。進行園區(qū)開發(fā)的社會企業(yè)主要包括三種,一是產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商,例如聯(lián)東集團。它們在產(chǎn)業(yè)園區(qū)獲取土地????,建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以及廠房、倉庫???????、研發(fā)大樓等,然后以轉(zhuǎn)讓、租賃或合資等方式進行項目的經(jīng)營和管理,最后獲取開發(fā)利潤。二是產(chǎn)業(yè)新城運營商,例如華夏幸福基業(yè)公司??。在這種模式下,政府提供土地、稅收等優(yōu)惠政策,并成立管委會負責行政管理事務(wù),開發(fā)商投資建設(shè)并提供相應(yīng)的園區(qū)服務(wù),龍頭企業(yè)入駐并發(fā)揮產(chǎn)業(yè)號召力共同推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)和經(jīng)營??。三是產(chǎn)業(yè)企業(yè)????,如中國電子信息產(chǎn)業(yè)集團和由諾基亞公司投資建設(shè)的北京星網(wǎng)(國際)工業(yè)園。它們通常是特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有強大實力的企業(yè),它們獲取大量自用土地后建造一個相對獨立的產(chǎn)業(yè)園區(qū),并在自身入駐園區(qū)且占主導(dǎo)地位的情況下??,借助其在產(chǎn)業(yè)中的強大號召力,以出售??、出租等方式吸引同類企業(yè)的集聚??,最終建設(shè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)生態(tài)??。

無論是政府主導(dǎo)???♀?,還是市場主導(dǎo),對于開發(fā)公司來說?????????,它們的主要職能包括規(guī)劃設(shè)計??、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地和房產(chǎn)開發(fā)(一級和二級)?????♂?、招商引資、建設(shè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)園、園區(qū)企業(yè)服務(wù)等????。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展成熟并獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益之后?????,它們就可能再開始自身的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營???????♀?,例如上海張江集團和上海陸家嘴集團,它們都已經(jīng)開始涉足產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)和運營服務(wù)以外的其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,成為產(chǎn)業(yè)控股集團????,并且已培育了上市公司??。

1 產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式

二、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)融資的新環(huán)境

政府性的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)公司實質(zhì)上是一種地方投融資平臺。園區(qū)開發(fā)公司的基本運作機制與地方投融資平臺非常類似。政府通過劃撥土地或財政資金或國有企業(yè)股權(quán)注資成立園區(qū)開發(fā)公司,同時政府會給園區(qū)開發(fā)公司轉(zhuǎn)移部分的土地出讓金和地方稅收,基于政府信用和注入資產(chǎn)?????????,園區(qū)開發(fā)公司向社會各類渠道融資并進行園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和運營??,面向社會招商引資,通過園區(qū)企業(yè)的經(jīng)營獲得地方稅收返還和園區(qū)企業(yè)服務(wù)收入??。

 

 

2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)公司運作機制

地方投融資平臺是地方政府的中國特色創(chuàng)新。1994 年實行的“分稅制”改變了中央與地方的財力和事權(quán)關(guān)系。地方政府的預(yù)算內(nèi)財政收入難以維持社會經(jīng)濟快速增長所帶動對基礎(chǔ)設(shè)施與公益服務(wù)的巨大需求。地方政府陷入嚴重的財政困境,于是開始探索獲取資金的渠道和創(chuàng)新。

19871230日,上海根據(jù)國務(wù)院“國函(198694號”文成立上海久事公司,負責“94專項”所需資金的統(tǒng)一籌措、項目安排和綜合放款,并負責實施地鐵一號線、南浦大橋等五個城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。它開創(chuàng)了政府借助平臺公司實施市場化融資之先河。

2008 年爆發(fā)國際金融危機??,中央政府推出4 萬億經(jīng)濟刺激計劃??。為解決地方配套資金的缺口問題,20093月??,人民銀行和銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔200992號)提出,“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制?????♂????????、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺等多種方式,吸引和激勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對中央投資項目的信貸支持力度?????????。支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”地方投融資平臺成為擴大投資,穩(wěn)定并拉動經(jīng)濟增長的重要工具??。

2010年年初開始?????♀?,地方融資平臺數(shù)量和負債規(guī)模快速增加,其風險問題開始暴露????。國家開始關(guān)注清理??、整頓、規(guī)范地方投融資平臺,并先后出臺了一系列政策文件。同時,各地方政府也落實并出臺相關(guān)實施措施,對本地政府投融資平臺進行梳理、整頓。

地方投融資平臺的發(fā)展受到國家政策的直接影響。今年以來,對于地方投融資平臺的最大的政策變化是兩項????,一是《預(yù)算法》的修訂???????,二是43號文。

1??、預(yù)算法

1994年《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定?????♂?,“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字????。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外?????,地方政府不得發(fā)行地方政府債券??。”也就是說,經(jīng)過國務(wù)院批準,地方政府可以發(fā)行地方政府債券。為應(yīng)對金融危機??,中央政府第一次代發(fā)地方政府債????。《國務(wù)院關(guān)于2009年地方政府債券有關(guān)問題的通知》規(guī)定,地方政府債券由中央代理發(fā)行,中央代辦還本付息和發(fā)行費,本金利息和發(fā)行費最終均由地方政府承擔。地方債暫定期限為3年,發(fā)行規(guī)模為2000億元,用于公益性項目建設(shè)。

此后的2010年和2011年,中央政府每年代理發(fā)行地方政府債券規(guī)模都為2000億元,期限分別為3年和5年。2011年?,地方政府試點自行發(fā)債??,上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地被列為試點范圍????,四地的政府債券還本付息仍由財政部代辦。2012年,地方政府債發(fā)行總額增至2500億元?,還新增7年期的地方政府債券。2013年?????♀?,地方政府債券發(fā)行總額共計3500億元,其中財政部代理發(fā)行地方債2848億元???????,6省市(山東?????♀?、上海、廣東、江蘇、浙江、深圳)自行發(fā)債652億元???????。

2014831日,國家發(fā)布修訂后的《預(yù)算法》。其中,第三十五條規(guī)定,“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制????,除本法另有規(guī)定外??,不列赤字。經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)??、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?????。舉借債務(wù)的規(guī)模,由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù),列入本級預(yù)算調(diào)整方案,報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準???????????。舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出??,不得用于經(jīng)常性支出。”這就表明??,地方政府終于擁有了正常的發(fā)債權(quán),但是,需“借、用、還”相統(tǒng)一。

2???、43號文

為了有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用,切實防范化解財政金融風險????????,國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)〔201443號)》。其主要內(nèi)容包括,建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制;賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限???????????;推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP);剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)??;政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。

43號明確了地方投融資平臺不再具有政府的融資功能,也就意味著它將無法再獲得政府信用或擔保及相關(guān)的還款承諾???????,而這些都是地方投融資平臺的立身之本。原本政府需要投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施將通過政府發(fā)債或PPP模式來融資,從而形成清晰的政府歸政府,市場歸市場的投融資機制,各自歸位,不再交錯。

三??、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)融資的新路

產(chǎn)業(yè)園區(qū)最重要的投資內(nèi)容是園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投資與需求缺口的矛盾十分突出。在現(xiàn)階段??,園區(qū)投資需求主要在于一級開發(fā)層面和二級建設(shè)層面。前者主要是指現(xiàn)有園區(qū)存量土地房產(chǎn)的收儲、回購及其改造;后者主要是指提高現(xiàn)在園區(qū)用地的開發(fā)強度和容積率????。

在十八屆三中會確定“使市場在資源配置中起決定性作用”的改革原則及近期發(fā)布的多項鼓勵社會資本的政策(如《國家發(fā)改委關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2014981號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意意見》(國發(fā)〔201460號))??,園區(qū)開發(fā)可逐步由現(xiàn)有政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)。對于政府主導(dǎo)開發(fā)的園區(qū)????,在新的政策條件下??,園區(qū)開發(fā)公司無法再繼續(xù)以原有政府背書的方式???,而只能以普通國有企業(yè)的身份進行市場融資。

國務(wù)院的《若干意見》要求產(chǎn)業(yè)園區(qū)“創(chuàng)新投融資體制”:繼續(xù)鼓勵政策性銀行和開發(fā)性金融機構(gòu)對符合條件的國家級經(jīng)開區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目、公用事業(yè)項目及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展等方面給予信貸支持??。允許符合條件的國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)、運營企業(yè)依照國家有關(guān)規(guī)定上市和發(fā)行中期票據(jù)、短期融資券等債券產(chǎn)品籌集資金。支持國家級經(jīng)開區(qū)同投資機構(gòu)????、保險公司、擔保機構(gòu)及商業(yè)銀行合作,探索建立投保貸序時融資安排模式????。鼓勵有條件的國家級經(jīng)開區(qū)探索同社會資本共辦“區(qū)中園”???????。當然???????,政府的財政投入、園區(qū)土地出讓金和稅收的返回、開發(fā)銀行的政策性貸款和商業(yè)銀行的商業(yè)性貸款及債券仍然是園區(qū)開發(fā)的主要資金來源?????♂?。

對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)的社會性融資來說,它需要回歸融資的本質(zhì),即項目的預(yù)期收入、現(xiàn)金流、收益(經(jīng)營所得利潤??、土地出讓金和稅收返回???、有償出讓冠名權(quán)和廣告權(quán)及特許經(jīng)營權(quán)等無形資源)、周期及風險等???♀?。這就要求提高土地的集約利用效率??,轉(zhuǎn)變園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式,引入具有更高附加值的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)并提升其能級,提升園區(qū)單位用地的產(chǎn)出和效益。以上海市的開發(fā)區(qū)為例,2013年工業(yè)產(chǎn)值強度最高的是上海松江出口加工區(qū)??,為4363萬元/畝,而平均水平只有567萬元????;利潤產(chǎn)出最高的是外高橋保稅區(qū)??,為426萬元/畝,而平均水平只有49萬元。這說明現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)的提升空間還是非常大??。

除常規(guī)的融資方式以外,開發(fā)區(qū)公司已經(jīng)利用一些近年來已經(jīng)開始流行的非銀行渠道或產(chǎn)品????,如信托??、保險資金、證券資管、公募基金?????♀?、商業(yè)銀行的理財產(chǎn)品、房地產(chǎn)基金等。但是,由于43號文的影響??,在去除政府信用之后,園區(qū)開發(fā)公司的這些融資渠道也將受到影響。同時?????,43號文也催生了新的融資方式,主要是,①政府債????,由地方政府發(fā)行一般債券和專項債券建設(shè)沒有收益或有一定收益的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目??;②通過PPP模式建設(shè)有一定收益的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

原先已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中應(yīng)用的一些融資方式可能會得到更大范圍和規(guī)模的應(yīng)用?????♀?,如項目融資??。項目融資除股東投資和銀行貸款以外????,主要通過BOT(建設(shè)-運營-移交??,Build-Operate-Transfer)或BT(建設(shè)-移交,Build-Transfer)方式進行社會融資。對于需要專業(yè)技術(shù)管理或運營的項目??,適用于BOT模式,如供水、污水處理廠等??;其它的則可以應(yīng)用BT模式,如道路。

近年來新出現(xiàn)的一些融資方式也可能會得到推廣應(yīng)用。主要包括,①融資租賃??,由園區(qū)開發(fā)公司發(fā)起設(shè)立特定項目公司,吸引社會資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和廠房,開發(fā)區(qū)或入園企業(yè)以租賃方式獲得其使用權(quán),并根據(jù)開發(fā)區(qū)的規(guī)劃安置進園項目;②資產(chǎn)證券化????,將開發(fā)區(qū)的相關(guān)固定資產(chǎn)打包??,形成特定的資產(chǎn)池,再以資產(chǎn)池為基礎(chǔ)發(fā)行證券融資。

對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)公司來說??,新的政策改變了其原有的融資思維和路徑????????♀?,但是這也促使其回歸其市場本位?????♀???,即以自身的優(yōu)質(zhì)設(shè)施和服務(wù)吸引企業(yè)入駐,獲得收入與盈利,成為具有自身融資能力的主體,從而建立其自我成長機制。只有當園區(qū)開發(fā)公司能夠獲得持續(xù)而穩(wěn)定的收益后,它才能獲得持續(xù)的?????♂?、多元的組合融資能力,形成資金循環(huán)閉環(huán)?????♀?,并推動園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展及其轉(zhuǎn)型。

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