今天的重磅炸彈無疑是國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、人民銀行和銀監(jiān)會的《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》。它的目的是“全面落實《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)要求??,依法合規(guī)積極支持融資平臺公司在建項目后續(xù)融資,確保在建項目有序推進(jìn)?????,切實滿足實體經(jīng)濟的合理融資需求,有效防范和化解財政金融風(fēng)險。”在名義上,這個目的肯定“偉光正”????,但是??,實際上這主要是由于國發(fā)43號文的殺傷力太大,以至于直接影響到地方投融資平臺的正常運作和相關(guān)項目的建設(shè)與運營????,所以它應(yīng)該算是對國發(fā)43號文的補救或糾錯??。
40號文和43號文是啥關(guān)系?
國發(fā)43號文的關(guān)鍵點在于“剝離融資平臺公司政府融資職能”。地方投融資平臺脫去了政府信用背書的馬甲而成為普通市場主體。在實踐中,現(xiàn)有地方投融資平臺難以按照常規(guī)企業(yè)的商務(wù)條件進(jìn)行融資,因為它們主要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)與運營,所以其收入或產(chǎn)出難以覆蓋項目成本并盈利??。在原先條件下,因為政府信用背書??,并且立足于強勁的土地財政及地方經(jīng)濟財政,所以地方投融資平臺仍然可以進(jìn)行大規(guī)模的投融資,以支持地方經(jīng)濟的發(fā)展和社會民生事業(yè)的發(fā)展?????♀?。
其實,43號文也要求保障在建項目的后續(xù)融資與建設(shè)???♂?。在第六條“妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資”中提出“確保在建項目后續(xù)融資??。地方政府要統(tǒng)籌各類資金,優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項目????,原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核,凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項目??,要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款,推進(jìn)項目建設(shè);對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的????,應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資??。”但是,由于43號文明確了地方投融資平臺不再是地方政府的影子??,這就意味著它未來的還款無法再以地方財政作為保障??。對于銀行來說??,一貫是救急不救窮,嫌貧愛富。對于自身沒有正常還款來源的地方投融資平臺??,銀行不僅不想繼續(xù)貸款而且會抽貸,以保證其資金的安全??,這就可能導(dǎo)致于眾多在建項目的爛尾?,F(xiàn)在許多地方PPP項目也正是由于銀行惜貸抽貸或不予續(xù)貸而轉(zhuǎn)由社會資本???。但是?????♀??????♂?,對于投資周期長、規(guī)模大、風(fēng)險大、收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),社會資本并不看好,所以實際PPP項目的開展并不順利。省市級地方政府推出的數(shù)萬億元PPP項目中真正簽約的大約只占1/6??。
“強政府”和“政策市”?
從宏觀經(jīng)濟發(fā)展層面來看??,2014年從第二季度以來,GDP增長率一路下滑,至今年一季度只有7%,并且有進(jìn)一步下行的趨向。盡管國家已經(jīng)放開了房地產(chǎn)市場的調(diào)控????,但是它難以在短期內(nèi)迅速恢復(fù)曾經(jīng)的光榮歲月和對宏觀經(jīng)濟的巨大推進(jìn)作用。在經(jīng)濟下行階段,社會資本的投資將會變得更加謹(jǐn)慎??。根據(jù)凱恩斯經(jīng)濟理論和世界各國的宏觀經(jīng)濟調(diào)控經(jīng)驗,在這種情況下??,政府作為最后的力量就必須出手,以穩(wěn)住經(jīng)濟的發(fā)展??,尤其是對于象中國這樣的“強政府”和“政策市”??。
近期,政府相繼放開了房地產(chǎn)市場、號召“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”,支持國有企業(yè)改革重組、降準(zhǔn)降息并推動資本市場的爆發(fā)式增長以支持實體經(jīng)濟發(fā)展????,繼續(xù)鼓勵地方政府以財稅方式支持產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展(國發(fā)〔2014〕25號)、地方債置換(財庫〔2015〕102號)??、簡政放權(quán)改革政府的社會管理等一系列措施??。所以??,今天的國辦發(fā)40號文的主要意義在于繼續(xù)通過地方投融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)與運營??????,主要目的是為了減少爛尾工程,另一方面???,加大固定資產(chǎn)投資,同時也是為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和宏觀經(jīng)濟的恢復(fù)提供更為便利的硬件設(shè)施和相關(guān)的公共服務(wù)條件??。
從目前來看,經(jīng)濟下行的趨勢好象越來越明顯,為了托住經(jīng)濟,國家將還會出臺一系的經(jīng)濟政策和措施??。但是這些都是短期的應(yīng)急性的,服務(wù)于眼前的目標(biāo),暫時擱置了經(jīng)濟長遠(yuǎn)的健康發(fā)展目標(biāo)???????。這些短期政策的目是為了使國家經(jīng)濟的發(fā)展能夠穩(wěn)定下來,由此才有可能或機會去調(diào)整和規(guī)范。首先要活下來,才有可能活得好。但是現(xiàn)在的臨時性措施不應(yīng)成為靈丹妙藥,因為它們畢竟是非常規(guī)手段,不符合正常市場經(jīng)濟運作的要求和原則,也不符合十八屆三中全會確定的“使市場在資源配置中起決定性作用”的經(jīng)濟改革目標(biāo)??。
附政策全文:
國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)
財政部人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知
國辦發(fā)〔2015〕40號
各省??、自治區(qū)、直轄市人民政府??,國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)??:
財政部、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》已經(jīng)國務(wù)院同意?????????,現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們,請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
國務(wù)院辦公廳
2015年5月11日
關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見
財政部 人民銀行 銀監(jiān)會
為全面落實《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)要求,依法合規(guī)積極支持融資平臺公司在建項目后續(xù)融資,確保在建項目有序推進(jìn),切實滿足實體經(jīng)濟的合理融資需求,有效防范和化解財政金融風(fēng)險??,現(xiàn)就妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題提出以下意見。
一?????♂?、總體要求和適用范圍
(一)總體要求??。地方各級政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)要妥善處理融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題?????♀?,區(qū)分存量和增量實施分類管理???♀?,依法合規(guī)進(jìn)行融資,切實滿足促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和防范財政金融風(fēng)險的需要???♂?。
(二)適用范圍。融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地???????♂?、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立??,承擔(dān)政府投資項目融資功能?????♂?,并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體??。在建項目是指在國發(fā)〔2014〕43號文件成文日期(2014年9月21日)之前???????,經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批???????♂?、核準(zhǔn)或備案手續(xù)???????,并已開工建設(shè)的項目??????♂?。
二、重點任務(wù)
(三)支持在建項目的存量融資需求。地方各級政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)要按照總量控制、區(qū)別對待的原則???????,支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求??,確保在建項目有序推進(jìn)。對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款??,但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款?????♂?,銀行業(yè)金融機構(gòu)要在全面把控風(fēng)險、落實信貸條件的前提下,繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同,且合同到期的融資平臺公司在建項目貸款,如果項目自身運營收入不足以還本付息????,銀行業(yè)金融機構(gòu)可與地方政府??、融資平臺公司協(xié)商,在后續(xù)借款與前期借款合同約定的責(zé)任一致,且確保借款合同金額不增加的前提下????,重新修訂借款合同????,合理確定貸款期限,補充合格有效抵質(zhì)押品。
(四)規(guī)范實施在建項目的增量融資。地方各級政府要密切關(guān)注融資平臺公司在建項目中應(yīng)由財政支持的增量融資需求???????,在依法合規(guī)、規(guī)范管理的前提下,統(tǒng)籌財政資金和社會資本等各類資金,保障在建項目續(xù)建和收尾。對于已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要?????????,且適宜采取政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目????????,優(yōu)先采取政府和社會資本合作模式,彌補在建項目增量融資需求。對于已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要??,且符合國家有關(guān)規(guī)定并確實沒有其他建設(shè)資金來源????,但又暫時不宜轉(zhuǎn)為政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目,增量融資需求納入政府預(yù)算管理,由地方政府按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決。
(五)切實做好在建項目后續(xù)融資管理工作。**銀行業(yè)金融機構(gòu)要兼顧促發(fā)展和防風(fēng)險,嚴(yán)格規(guī)范信貸管理??,切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險控制????。對于融資平臺公司在建項目貸款,銀行業(yè)金融機構(gòu)要在審慎測算融資平臺公司還款能力和在建項目收益????、綜合考慮地方政府償債能力的基礎(chǔ)上,自主決策、自擔(dān)風(fēng)險??,切實做好后續(xù)融資管理工作??。銀行業(yè)金融機構(gòu)要認(rèn)真審查貸款投向,重點支持農(nóng)田水利設(shè)施????、保障性安居工程???????、城市軌道交通等領(lǐng)域的融資平臺公司在建項目,確保貸款符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃。
(六)完善配套措施?????♂?。對地方政府按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決的在建項目后續(xù)融資????,在保障財政支出需要的前提下???????,對于有相應(yīng)政府債券發(fā)行額度?????,且本地區(qū)國庫庫款余額超過一個半月庫款支付保障水平的地區(qū),允許地方財政部門在政府債券發(fā)行額度內(nèi)??,加大盤活以前年度存量財政資金力度,利用超出部分的國庫庫款用于政府債券發(fā)行之前的資金周轉(zhuǎn),以解決在建項目融資與政府債券發(fā)行之間的時間差問題。地方財政部門在動用國庫庫款用于資金周轉(zhuǎn)前,須報經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn),并抄送同級人大有關(guān)機構(gòu)和有關(guān)單位。地方財政部門在完成政府債券發(fā)行之后,要及時將資金全部收回國庫??。財政部??、發(fā)展改革委?????♀???、人民銀行????、銀監(jiān)會等有關(guān)部門要加強地方政府性債務(wù)信息共享???????,密切監(jiān)測債務(wù)變化。
三、組織實施
(七)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級人民政府、各有關(guān)部門要從大局出發(fā),充分認(rèn)識做好融資平臺公司在建項目后續(xù)融資工作的重要性,統(tǒng)一思想,加強領(lǐng)導(dǎo),結(jié)合本地區(qū)、本部門實際認(rèn)真抓好落實。
(八)密切協(xié)同推進(jìn)。財政部??、人民銀行要加強財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合???????♀?,為地方政府發(fā)行債券創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。財政部要制定出臺地方政府債券配套管理辦法?????♂?,加強對地方政府債券發(fā)行和使用工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。銀監(jiān)會要加強監(jiān)管、正確引導(dǎo)?????♂?,推動銀行業(yè)金融機構(gòu)在依法合規(guī)??、有效防范風(fēng)險的前提下,做好融資平臺公司在建項目后續(xù)融資工作????,并將本意見傳達(dá)至各銀行業(yè)金融機構(gòu)。各有關(guān)部門要切實履行職責(zé)??,強化政策協(xié)同,共同做好融資平臺公司在建項目后續(xù)融資相關(guān)工作????,確保政策及時落實到位。
(九)關(guān)于地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題?????♂?,國務(wù)院另有規(guī)定的,從其規(guī)定。
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