“我們現(xiàn)在所討論的PPP其實(shí)是我國(guó)第三輪PPP熱潮：90年代中后期，第一輪PPP熱潮主要由國(guó)家計(jì)委（即現(xiàn)在的發(fā)改委）推動(dòng)??；2004年，第二輪PPP熱潮??，由建設(shè)部（即現(xiàn)在的住建部）為主推動(dòng)，于2009年結(jié)束??。本輪PPP熱潮是從2013年開始醞釀，2014年正式啟動(dòng)。與前兩輪不同??，預(yù)測(cè)本輪PPP將有十年左右的持續(xù)期??。”

從2014年9月份全國(guó)實(shí)行的預(yù)算改革，即實(shí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》43號(hào)文的起??，財(cái)政部??、發(fā)改委等部委陸續(xù)下發(fā)了很多與PPP相關(guān)的指導(dǎo)性文件??。特別是從2015年開始，每個(gè)月均有3至6個(gè)PPP相關(guān)政策或文件發(fā)布，目前已發(fā)布了接近40個(gè)與PPP相關(guān)的文件??。這些PPP文件大致可以分為共3類???????：指導(dǎo)類文件、融資類文件和行業(yè)部委聯(lián)合發(fā)文。如果一定要從中找出第三輪PPP政策起點(diǎn)??，那么我認(rèn)為是2014年9月底發(fā)布的43號(hào)文，它將地方政府舉債嚴(yán)格地限制在政府債和PPP兩個(gè)途徑。

在2013年6月地方債務(wù)審計(jì)工作中，直接償付責(zé)任的地方債務(wù)規(guī)模在10萬(wàn)億左右??，再加上或有負(fù)債及負(fù)擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債??，地方債的總量將近20萬(wàn)億。2013年7月至2014年底的地方債務(wù)，理應(yīng)于2015年1月5日底進(jìn)行上報(bào)國(guó)家財(cái)政部，到目前仍未公布?，按市場(chǎng)的估計(jì)大概在23～25萬(wàn)億左右，地方還債壓力十分巨大。地方所發(fā)債主要用于替換到期債務(wù)，而新建項(xiàng)目的資金缺口仍極大，這也就不難理解，為何地方政府對(duì)PPP熱情高漲。

從今年年初開始，由于保增長(zhǎng)與減少地方發(fā)債之間的矛盾顯現(xiàn)???????、經(jīng)濟(jì)下行壓力增加等因素，政策開始有松綁趨勢(shì)：除了項(xiàng)目本身產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收益之外，政府向項(xiàng)目許諾的補(bǔ)貼（應(yīng)付款）也可以視為項(xiàng)目的收益。理論上所有的地方上的基建項(xiàng)目均可以設(shè)計(jì)成PPP模式。但是??，這也有一個(gè)約束條件，即21號(hào)文（政府承受能力論證）所規(guī)定的，“只有付得起，才能PPP”，即只有通過財(cái)政承受能力論證??，才能使用PPP模式籌資???♂?。

PPP政策中的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

政策出發(fā)點(diǎn)有何不同？

從財(cái)政部的角度，PPP政策導(dǎo)向的關(guān)鍵字是“控”和“賣”??，賣掉存量資產(chǎn)，控制政府債務(wù)規(guī)模；

從發(fā)改委的角度，PPP政策導(dǎo)向的關(guān)鍵字是“上”???♂?，以上項(xiàng)目為主 ；

從水利部、住建部、交通部等行業(yè)主管部門的角度，PPP政策文件的重點(diǎn)是行業(yè)的管理及監(jiān)管；

從地方政府的角度，PPP政策的出發(fā)點(diǎn)是滿足考核和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求；

從投資人的角度，力捧PPP項(xiàng)目則主要是因?yàn)槠淠鼙ＷC長(zhǎng)期投資收益?????♂?。

誰(shuí)有資格參與PPP？

PPP的第一個(gè)P是政府（Public），第二個(gè)P是社會(huì)資本（Private）?????，最后是合作（Partnership）。那么誰(shuí)有資格作為社會(huì)資本參與PPP?????♂?？

財(cái)政部的要求是，除本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)及其控股國(guó)有企業(yè)外???????，只要符合現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人均能作為社會(huì)資本參與PPP?????♂?，而地方融資平臺(tái)兩個(gè)P均不可做；

發(fā)改委則認(rèn)為????????，國(guó)有、私有的企業(yè)均可作為社會(huì)資本參與PPP。地方融資平臺(tái)既可作為第一個(gè)P代表政府，也可作為社會(huì)資本做第二個(gè)P與政府“搶”項(xiàng)目???♀?。

按照42號(hào)文的規(guī)定??，地方融資平臺(tái)公司只要滿足兩個(gè)條件就可作為PPP合作的乙方：①存量負(fù)債已妥善解決；②經(jīng)對(duì)外公告不再承擔(dān)政府融資功能??。

PPP模式適用哪些行業(yè)？

財(cái)政部?jī)A向于鼓勵(lì)市政公用類的行業(yè)????♀?，而發(fā)改委則認(rèn)為一切泛基礎(chǔ)設(shè)施均鼓勵(lì)。

PPP模式適用什么法律？

在適用法律上?????????，財(cái)政部認(rèn)為PPP項(xiàng)目必須采用政府采購(gòu)法???♀?????。目前，其本上新建工程類一般選擇公開招標(biāo)的方式?????♀?，因?yàn)檎少?gòu)法中的采購(gòu)模式也包括公開招標(biāo)??????、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式。如果投標(biāo)人具備施工的資質(zhì)，即可以完成一次性招標(biāo)。

幾個(gè)需要關(guān)注的重點(diǎn)文件

113號(hào)文：列出了PPP項(xiàng)目的基本操作流程，分為5個(gè)步驟，19個(gè)階段??。簡(jiǎn)稱“519”???????。增加了“物有所值”、“財(cái)政承受能力”論證兩個(gè)新提法。預(yù)計(jì)6月份將會(huì)發(fā)布“物有所值”評(píng)價(jià)的政策文件，可能與之前“物有所值”評(píng)價(jià)的相關(guān)要求有些變化，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面?????♀?：①存量項(xiàng)目可以不進(jìn)行“物有所值”評(píng)價(jià)；②物有所值評(píng)價(jià)可不做定量分析，只需進(jìn)行定性分析，如果做了定量分析則優(yōu)先進(jìn)入國(guó)家示范項(xiàng)目庫(kù)；③把所有定量分析的公式全部去掉??，將項(xiàng)目度量權(quán)移交給地方政府。

21號(hào)文：明確了支出責(zé)任主體是各級(jí)財(cái)政部門???????，明確了PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任??，主要包括股權(quán)投資*??、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼????、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入四大類（21號(hào)文與征求意見稿的變化在于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任和配套投入支出責(zé)任???????。在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí)，既要論證支出能力，也要論證領(lǐng)域平衡，以防止某個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目的過度集中。省級(jí)財(cái)政部門有權(quán)調(diào)整PPP項(xiàng)目支出10%的額度，但是需向財(cái)政部進(jìn)行備案，相信大部分的省份均不會(huì)輕易進(jìn)行調(diào)整）??。

42號(hào)文?????♂?：與之前相比，42號(hào)文明確了與以前不統(tǒng)一的地方??，在定義當(dāng)中加了一句話：即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇，不能使用單一來源采購(gòu)。第12條中規(guī)定????：在能源、交通運(yùn)輸??、水利、環(huán)境保護(hù)????、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程?????♀?、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式???♂?，吸引社會(huì)資本參與??。其中????????，在能源、交通運(yùn)輸、水利????、環(huán)境保護(hù)??、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行；第13條中規(guī)定?????♀?，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度??、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算??、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目??。也是42號(hào)文中最為核心、變化最大的一條。15條也很重要，很多人都忽略掉了??，它明確了只要是政府買單的PPP項(xiàng)目??，即適用預(yù)算法??、合同法??、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，并依托政府采購(gòu)信息平臺(tái)實(shí)施。此外，42號(hào)文在融資方面也增加了一個(gè)要點(diǎn)：鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。

25號(hào)文：即《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》????。它與42號(hào)文并列今年發(fā)布的PPP政策中最重要的兩個(gè)文件?。其背景是2007年發(fā)改委政策法規(guī)司開始起草的《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》?????♀?。

25號(hào)文的核心在于幾點(diǎn)：一是明確了特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)?????，即新建—移交—運(yùn)營(yíng)（BTO），這在書面文件中首次提及。BTO有兩種模式，即完整的BTO和BT+O（操作空間非常大）???♂?，相信大部分的地方政府均會(huì)選擇BT+O的模式??；二是明確了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，設(shè)定超過30年的期限限制??；三是增加了通過招標(biāo)????、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者的規(guī)定；四是第18條規(guī)定????，需要成立項(xiàng)目公司的????，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議祝?，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司?????????，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；五是第19條規(guī)定，用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的??，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益；六是第24條規(guī)定，鼓勵(lì)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資本金????。

未來PPP的發(fā)展趨勢(shì)如何??？

我們認(rèn)為未來PPP領(lǐng)域?qū)⒂幸韵录按筅厔?shì)：

PPP成為主流模式

未來幾年，政府債的首要任務(wù)在于替換到期債務(wù)，未來地方政府基建項(xiàng)目的投融資基本上都將以PPP的模式進(jìn)行。但是并不代表一定是與外地的社會(huì)資本進(jìn)行合作，也可以是與本地融資平臺(tái)以PPP的模式進(jìn)行。

地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

PPP很重要的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)就是地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型?，即地方融資平臺(tái)以社會(huì)資本的身份進(jìn)行PPP模式合作。由于當(dāng)今社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目不超過50%，約70%的PPP項(xiàng)目仍是本地企業(yè)作為主力??，所以地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之后主要是作為PPP投資人的身份出現(xiàn)。

金融產(chǎn)品相應(yīng)變化

目前財(cái)政部?、發(fā)改委的文件中已經(jīng)數(shù)次提出優(yōu)化信貸評(píng)審的方式???????????、優(yōu)化金融產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)等等??。因?yàn)楝F(xiàn)在特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目與以前有兩個(gè)較大的變化????：①期限變得更長(zhǎng)②不再允許做所謂的抵押???????????、擔(dān)保，相應(yīng)的金融產(chǎn)品都會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。

管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變

113號(hào)文中其實(shí)已經(jīng)隱含了進(jìn)行改革的思路????，后政府項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)相關(guān)管理部門職責(zé)的明確，由于保增長(zhǎng)的壓力下該改革暫時(shí)停滯，但是我們認(rèn)為這方面的轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨。

公用企業(yè)引來改革潮

這也是財(cái)政部力推的，應(yīng)依靠出售地方公用事業(yè)資產(chǎn)來緩解地方政府的債務(wù)壓力。存量項(xiàng)目以PPP模式分解出去，存量項(xiàng)目使用PPP模式的將獲得優(yōu)惠的政策支持?。

大型投資運(yùn)營(yíng)商涌現(xiàn)

目前???????，中交??、中建及上海建工???????、上海城建等建設(shè)和上海綠城等房地產(chǎn)企業(yè)紛紛開始轉(zhuǎn)型做PPP的項(xiàng)目，這其中很有可能涌現(xiàn)出一批大型的投資運(yùn)營(yíng)商。此外，還有一些純財(cái)務(wù)投資的公司和一些金融機(jī)構(gòu)也開始紛紛成立PPP投資基金以獲得固定回報(bào)，這個(gè)趨勢(shì)也值得關(guān)注????????。

關(guān)于譚志國(guó)：

譚志國(guó)先生現(xiàn)任彩神ll公司副總經(jīng)理，曾任上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理??????、上海南匯發(fā)展集團(tuán)投資金融部總經(jīng)理????，他在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資咨詢、管理咨詢領(lǐng)域有豐富的經(jīng)驗(yàn)?????♀?。譚志國(guó)先生深度參與了本輪中央推廣PPP模式的若干頂層設(shè)計(jì)工作，參與編著了財(cái)政部《PPP融資模式與實(shí)務(wù)》等書??。自2004起，他為國(guó)內(nèi)外百余個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)項(xiàng)目提供PPP咨詢服務(wù)，在水務(wù)、環(huán)保、能源、交通????、衛(wèi)生等領(lǐng)域的項(xiàng)目評(píng)選????、投資分析、融資策劃、監(jiān)管以及市政公用事業(yè)的招商改制咨詢等方面具有豐富的經(jīng)營(yíng)??。同時(shí)，譚志國(guó)先生也是廣東、浙江?????♂?、河南、四川?????♂?、江蘇??、湖南??、北京?????????、上海??、深圳等多個(gè)省市的PPP顧問，主持過燃?xì)??、公交、水務(wù)??、公路等多個(gè)項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目操作。

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