隨著PPP運用的推廣以新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，作為兩者結(jié)合體的片區(qū)開發(fā)PPP模式越來越受重視。在財政部PPP綜合信息平臺項目庫中????，片區(qū)開發(fā)項目位列第三??，投資額占比超過10%。正如一位業(yè)內(nèi)人士所言?????♂?，作為一種兼具融資與運行效率的合作模式，片區(qū)開發(fā)PPP項目不僅能有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)中融資難問題??，還能有效調(diào)動社會資本的積極性，為片區(qū)開發(fā)提供綜合效率??，破解園區(qū)開發(fā)火熱而運營乏力的困境??。

絕非簡單“1+1+1”

雖是熱門，但到底何為片區(qū)開發(fā)PPP，其與園區(qū)、新型城鎮(zhèn)化類PPP有何異同??，目前尚無統(tǒng)一認識。日前9??，在“PPP在片區(qū)開發(fā)項目中的應用”論壇上，業(yè)內(nèi)專家、咨詢?nèi)耸亢蛷臉I(yè)者對此進行了討論。

據(jù)財政部一位官員介紹??，截至4月26日????，財政部PPP綜合信息平臺項目庫中片區(qū)開發(fā)項目數(shù)量達到548個??，分別是園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設????、土地儲備????、廠房建設和其他。雖然沒有準確定義，但大多數(shù)人士都認為片區(qū)開發(fā)的范圍更廣泛，如北京國家會計學院教授崔志娟表示?????????♀?，片區(qū)既包含了新型城鎮(zhèn)，也包含了產(chǎn)業(yè)園區(qū)??。彩神ll有限責任公司咨詢總監(jiān)楊寧則指出，片區(qū)開發(fā)屬于財政部PPP項目庫的19個行業(yè)之一，19個行業(yè)則依據(jù)國辦發(fā)［2015］42號文給出的13個行業(yè)作為基本依據(jù)????，并結(jié)合財政部預算司??、經(jīng)濟建設司采用的行業(yè)劃分標準劃出的。

他具體分析了當前財政部PPP項目庫中的片區(qū)開發(fā)項目內(nèi)容??????????????。其中，園區(qū)開發(fā)基本上分為兩個項目包，一是港口碼頭類??????，實際上是綜合保稅區(qū)建設???♂???；二是綜合服務和廠房。城鎮(zhèn)化建設，一是區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)房屋收購???♂?、拆除、土地收儲；二是基礎設施建設項目；三是公益性項目????。從單個項目類型看，土地儲備項目運作相對成熟?????，基礎的公益性項目則在PPP項目庫中單獨形成一類??。廠房建設，可能會在標準廠房建設外包括管網(wǎng)工程等?????♀?，工程量及投資額相對容易測算??。土地儲備中??，不只包括原有內(nèi)容，現(xiàn)在很多項目還附加了一些土地儲備甚至產(chǎn)業(yè)園區(qū)的想法。

從以上內(nèi)容可以看出，片區(qū)開發(fā)PPP項目多為綜合類項目，投資規(guī)模大??。楊寧測算后發(fā)現(xiàn)，此類項目平均投資額為19.26億元?，遠超出項目庫中前兩類項目平均11.49億元和5.38億元的投資額????????？傮w周期長????，有些長達30年?????♂?，存在某個項目周期長而拉長整個項目包合作周期的現(xiàn)象。多項目捆綁????，經(jīng)營性?????♀???、準經(jīng)營性以及公益性項目都有涉及??，因此邊界不如單體PPP項目清晰??，交易結(jié)構(gòu)更復雜，且對參與方的能力要求特別高—不僅要求社會資本具備投資、運營能力????，最好還兼具規(guī)劃設計、產(chǎn)業(yè)導入等水平。此外，更需要財政、發(fā)改??、國土、地方政府等多部門協(xié)作推進。

因此楊寧認為，片區(qū)開發(fā)PPP項目包組合后絕不是簡單的“1+1+1”???????。北京科技園建設集團股份有限公司總經(jīng)理郭瑩輝說得更為直接：“城市的片區(qū)開發(fā)，意味著政府把一片土地開發(fā)、經(jīng)營????、受益的權(quán)利托付給你，你要變成一座城市??。”

法律制度缺乏

片區(qū)開發(fā)PPP項目若要取得成功????，合理???、準確的定位和規(guī)劃必不可少??，簡言之??，就是可行性、規(guī)模與實際需求相匹配，“比如在四線城市建亞洲金融中心，無論怎么樣操作都不可能成功。”亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿如此說道。

在運作方式上??，肖光睿以英國Docklands的區(qū)域開發(fā)項目（舊城區(qū)改造）為例，介紹了英國的操作模式?????????。英國專門頒布了新城開發(fā)法和城市發(fā)展法，據(jù)此法??，中央政府授權(quán)成立專門機構(gòu)LDDC（London Doclands Development Corporation），來代表政府行使相應權(quán)力，負責項目整體開發(fā)，與相應開發(fā)商包括運營企業(yè)簽署合作協(xié)議。LDDC為半自治非政府組織??，完全市場化運營，最初所有董事由中央政府任命，近年來董事會成員還增加了名額固定的當?shù)卣藛T。

但國浩律師事務所執(zhí)行合伙人王衛(wèi)東不太贊同將整個片區(qū)開發(fā)都打包交給社會資本。他認為片區(qū)整體規(guī)劃權(quán)政府不能讓渡，而且從土地法規(guī)、財政預算等角度看??，片區(qū)子項目有不同區(qū)分，應該按照項目的不同性質(zhì)相應地實施???????，減少投資者未來可能面臨的風險。

是整體打包還是拆分成局部甚至于單體項目，楊寧則認為應該因地制宜，比如，現(xiàn)在一些地方已經(jīng)實施的小城鎮(zhèn)污水處理廠，項目相對分散????，由多個規(guī)模不大的污水廠打包實施效果更好。片區(qū)開發(fā)規(guī)模和復雜性遠超這樣的捆綁項目，因此????，他建議采用“主體+單體項目”的協(xié)議形式，將主體協(xié)議分解為一系列基于單體子項目的組合協(xié)議，可以更合理分配整個項目的權(quán)利和義務??。

同時，他強調(diào)要加強項目的績效考核和監(jiān)管力度??，對項目整體進行進度控制?、成本控制???、質(zhì)量控制、風險控制以及績效管理??，盡可能避免單體項目出現(xiàn)問題而影響整體的持續(xù)推行。

郭瑩輝則從另一個角度出發(fā)，指出片區(qū)開發(fā)PPP項目實施過程中所面臨的最大難題，是現(xiàn)行政府職能改變及法律體系改革??。“無論是法律法規(guī)還是政策文件，都缺乏一個基于片區(qū)開發(fā)綜合業(yè)務所形成的政府授權(quán)、政府發(fā)包的政府端的權(quán)利。而且，任何一級政府都沒有辦法把其中多項業(yè)務職能做一個集合包。”

他舉例說????，如果約定將片區(qū)內(nèi)土地收益或稅收分成支付給社會資本，那么，運營期間土地收益應該給出多少合適??????；未來區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)會否達到預期稅收，稅收分成占比多少，依據(jù)何在；對外開發(fā)的土地中稅收標準怎么估算；等等???????，“沒有哪個市長有這么大權(quán)力來決定?????♀?。”

再如在城市中，區(qū)政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作，但是土地的規(guī)劃、項目的立項、稅收返還與優(yōu)惠、財政轉(zhuǎn)移支付等權(quán)力在市一級。那么，涉及到土地的相關(guān)業(yè)務，到底該誰來發(fā)包，社會資本的投資權(quán)益如何保障？據(jù)郭瑩輝透露??，現(xiàn)在能找到的依據(jù)是各部委出臺的指導性文件、地方政府出臺的招商引資建園區(qū)的規(guī)章制度，甚至是省一級黨委和人民政府的會議紀要。對于這一問題，據(jù)肖光睿介紹，英國有專門的法律來規(guī)定政府行政授權(quán)，如代表政府行使權(quán)力的公司，如何獲得授權(quán)、應該得到哪些權(quán)力，規(guī)劃??、征地操作的流程機制怎么設立等????。而從國內(nèi)此類項目看??，很多社會資本簽了PPP協(xié)議以后，就要負責項目開發(fā)、運行???♀?、建設、招商等大部分工作，實質(zhì)上扮演著“二政府”角色??????，政企界線不明確???????。

因此，王衛(wèi)東多次強調(diào)需要單獨的成文法或統(tǒng)一的行政規(guī)章??，來約束和規(guī)范政府與社會資本以及其他各相關(guān)方的權(quán)利與義務?????♂?，厘清政企關(guān)系，尤其應該明確社會資本獲得的是行政權(quán)力還是民事經(jīng)營權(quán)，以及授權(quán)會否侵害區(qū)域內(nèi)其他民事主體的權(quán)利??。

回報機制探索

項目的回報實際上與項目模式設計??、交易結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)。在具體操作中??????，可以通過合理巧妙的機制，將經(jīng)營性??、準經(jīng)營性和公益性項目合理搭配打包?????♀?，來滿足政府和社會資本的要求???????。如在設計政府付費時??，可分為績效付費和可用性付費，績效付費可以激勵社會資本做好項目管控，可用性付費增加了收益來源的穩(wěn)定性??，更容易被接受。

整體而言，片區(qū)開發(fā)PPP項目的收益包括土地開發(fā)及相關(guān)物業(yè)收益、使用者付費、政府購買服務、可行性缺口補貼、產(chǎn)業(yè)招商與產(chǎn)業(yè)投資收益以及規(guī)劃設計????、咨詢等服務費等，應該遵循PPP收益“盈利而不暴利”的原則。

但據(jù)武漢動力聯(lián)行投資管理有限公司董事長梁椿介紹，在片區(qū)尤其是產(chǎn)業(yè)園區(qū)?????????，如果將產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的一般性收益??、經(jīng)常性收益以及相關(guān)配套物業(yè)開發(fā)經(jīng)營收益全包括，整體回報率超過30%甚至50%都是一種常態(tài)，而且園區(qū)收入一般在3年后成幾何倍數(shù)增長。顯然這已經(jīng)接近于社會對“暴利”的認知??，他擔心這類產(chǎn)業(yè)新城?????♀?、產(chǎn)業(yè)園區(qū)收益率連續(xù)3年超出約定或可接受范圍，可能會引發(fā)重新調(diào)整??。

另外????，他指出，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目中???????，政府更關(guān)注招商，社會資本的招商收益通常通過稅收分成或企業(yè)投資額分成兩種方式獲得。稅收收入并不一定能在招商企業(yè)進入當年甚至隨后幾年內(nèi)產(chǎn)生，因此很多地方采用后一種方式。如在南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項目中?????♀?，社會資本華夏幸福的收益就按照委托區(qū)域內(nèi)入?yún)^(qū)項目當年新增落地投資額的45%計算，但并不是當年全部支付??。

土地相關(guān)收益是片區(qū)開發(fā)PPP項目的主要收入來源。此前項目多以土地使用權(quán)出讓收入的部分作為回報，財綜[2016]4號文下發(fā)后，社會資本不僅這方面的收益受到限制，通過土地融資也面臨障礙，同時還面臨一個問題?????♀?，即土地使用權(quán)出讓收入和支出納入政府性基金預算，而PPP相關(guān)支出納入一般公共預算支出。崔志娟提醒當前在預算資金使用尚無明確規(guī)定的情況下，兩個預算要接好口。

楊寧認為還存在另一種風險，即傳統(tǒng)土地一級開發(fā)項目中，社會資本統(tǒng)一開發(fā)土地，有地方政府要求在土地整理好，甚至土地出讓之后才按照一定收益率支付費用????。這會給社會資本帶來很大風險，因為受土地整理的標準、土地出讓進度????、土地使用指標等因素影響，收益時間不可控。

崔志娟和楊寧都提出，按照財政部規(guī)定，進行財政承受能力評估時??????，財政每年支付額占當年一般公共預算支出的比例不應超過10%。而土地一級開發(fā)費用極高，如果將這部分支出納入??，極有可能無法通過評估??。

此外，楊寧還提醒立項階段需要注意土地規(guī)劃與可研批復的時差??。片區(qū)開發(fā)項目區(qū)域內(nèi)的土地性質(zhì)復雜多樣????，可研可能與當前土地利用總體規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃存在出入??，需申請修改。若控規(guī)修改涉及城市總體規(guī)劃??、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的??，則應當先修改總體規(guī)劃，再修改控規(guī)????。二者的修改流程都較為復雜，所需時間較長??，要考慮這一因素對項目推進的影響。

土地問題牽涉面大，非常復雜??。國土資源部土地政治中心高級工程師呂婧特別強調(diào)，在片區(qū)開發(fā)PPP項目操作中一定要遵循我國土地管理制度，尤其要遵守兩項基本制度—社會主義公有制和用途管制??，用途管制范圍在目前生態(tài)文明建設大背景下還將有所延展，會包括湖泊?????♀?、海洋??、灘涂等自然空間。