2018年8月14日，國務院辦公廳印發(fā)《全國深 化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任 務分工方案的通知》（以下簡稱《通知》）（國辦發(fā)［2018］79號），旨在全面落實國務院 2018 年 6 月 28 日召開的全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上討論的重點內容。

深化“放管服” 激發(fā)市場活力

所謂“放管服”?????♀?，即簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務。 進一步深化“放管服”，深化行政審批制度改革??????????，切 實加強事中事后監(jiān)管，優(yōu)化政府服務，既是2013年 新一屆政府成立之初定下的開門大事，也是對黨中央的十九大和十九屆二中、三中全會精神的全面貫徹???????。2018年7月??，國務院辦公廳專門成立國務院推 進政府職能轉變和“放管服”改革協(xié)調小組（國辦發(fā) ［2018］65 號）?????♂?，作為國務院議事協(xié)調機構??????????，以加快政府職能轉變?????????、促進政府治理體系和治理能力現代化為目標????，緊密圍繞市場在資源配置中所起的決定性作用，貫徹“放管服”精神，激發(fā)市場活力和全社會創(chuàng)造力。

《通知》進一步提出要從企業(yè)成立和退出等方面對企業(yè)的市場化行為進行放權，以及明確要求對投資項目的審批核準制度、項目報建流程周期等事項進行 精簡和優(yōu)化。從《通知》全文的導向和提出的具體措施來看，未來企業(yè)準入和退出的商業(yè)機制將更為靈活方便，有利于勞動要素的市場化流通??；而全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺一體化、項目立項到竣工的全流程審批時間大大壓縮?，將有利于提升項目投資、實施、運營的效率????。

監(jiān)管方面“放管服”

在監(jiān)管方面????，《通知》除了提出利用互聯(lián)網＋、 推行信用監(jiān)管、實行守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機 制外，還明確提出要對地方政府不守信用承諾??、新官 不理舊賬等現象予以糾正，“開展政務失信專項治理?????????，對拒不履行承諾??????、嚴重損害企業(yè)合法權益的要依法依規(guī)追責”。上述一系列措施的實行對 PPP 行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展具有重大而積極的意義????。

對于 PPP 行業(yè)而言，最直接的影響無疑是《通知》 中第 21 條第（2）款明確提出由司法部、國家發(fā)展改革委以及財政部三部委負責，在“2018年底前制定 出臺基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條 例”（以下簡稱“PPP 條例”）。這一主要措施的提出意味著在不久的將來??，PPP 行業(yè)很可能從政策混亂重疊的狀態(tài)進步到有法可依的階段???????。PPP 立法一直是業(yè)內翹首以盼的事情??。在2017年3月國務院辦公廳印發(fā)的《國務院 2017 年立法工作計劃的通知》（國辦發(fā)［2017］23 號）中，即提到“基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例”??；2017 年 7 月，由國務院法制辦（現已并入司法部）??、國家發(fā)展改革委、財政部共同起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求 意見稿）》正式出臺并向全社會公開征求意見 ；2018 年3月國務院辦公廳印發(fā)的《國務院2018年立法工 作計劃》（國辦發(fā)［2018］14 號）中提出，由國務院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草基礎設施和 公共服務領域政府和社會資本合作條例??，“提請全國人大常委會審議”?，F如今 8 月份下發(fā)的《通知》中???????，重申將 2018 年底前制定出臺 PPP 條例作為主要措施， 表明了政府對 PPP 立法的堅定態(tài)度??，這場“及時雨” 無疑會大大促進PPP立法的相關進程，從而推動整個 PPP 法律法規(guī)體系的完善??????。自2017年下半年以來，全國范圍內PPP項目的推動步伐明顯放緩???????，究其原因是??，經歷了前幾年快速 發(fā)展，地方項目投資密集開展，政府財政承受能力在 現有政策框架下趨于飽和，受到行業(yè)主管部門和資本市場的雙重嚴管??。

政策和市場層面“放管服”

政策層面??，2017年11月財政部發(fā)布了《于規(guī)范 政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管 理的通知》（財辦金［2017］92 號），對 PPP 項目的 入庫?、管理、實施等一系列事項做出了更加嚴格的要 求 ????；2018 年 4 月財政部又發(fā)布《關于進一步加強政 府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金［2018］54 號），直接對準 PPP 示范項目????，對 核查存在問題的 173 個示范項目提出清退、調出、整 改的處置要求??。

市場層面，2018年上半年，受資本市場信用緊 張以及國家治理 PPP 項目的多重影響，多家積極參與 PPP 項目的上市公司遭受市場冷遇，甚至有 PPP 行業(yè)龍頭民企遭遇“至暗時刻”??????????，5 月份計劃發(fā)行 10 億元的公司債券僅募得5000萬。而當月全國PPP成交額為1446.3億元，同比下降48.9%；成交項目數量179個， 同比下降 20%。PPP 行業(yè)內外在如此大環(huán)境之下普遍 持悲觀態(tài)度，市場參與者從政府到社會資本即使有心?????♀???， 也只能暫時觀望?！锻ㄖ芬?018年底前出臺PPP條例，而未 提及《國務院2018年立法工作計劃》中與其并列的 “政府投資條例”???????，對比之下?????♂?，一方面表明了中央推動市場化改革、加快政府職能轉變的決心，另一方面也傳遞出關鍵信號??，即規(guī)范的基建與公服領域PPP仍 然是國家在政府投資與經濟發(fā)展方面的重要選擇，在 政策工具的優(yōu)先級上仍占有重要地位。這符合國家與地方政府規(guī)范項目上馬、優(yōu)化投資結構、改變監(jiān)管職 能的長期目標?????♂?，也符合社會與民間資本發(fā)揮自身優(yōu)勢、積極參與基建公服領域的訴求??。

PPP條例出臺的必要性

作為PPP行業(yè)的主管部門之一，國家發(fā)展改革委于 2018 年 9 月 6 日專題新聞發(fā)布會上也積極表態(tài)???????， 將采取規(guī)范有序推進????、分類施策支持等一系列措施，全面落實國務院工作部署??，積極鼓勵和引導民間資本參與PPP 項目。

《通知》標志著 2018 年前 PPP 條例出臺的概率大 大增加，首先有望改變過去PPP行業(yè)缺乏頂層法律 法規(guī)依據的局面??。自 2014 年國家推行 PPP模式以來，國務院??、財政部??、國家發(fā)展改革委等各部委下發(fā)和傳 達了眾多相關政策文件，促進和規(guī)范PPP項目的實施???， 但同時也帶來一定的副作用 6??：相關政策效力等級低???????，時效不明???????、存廢不一，實踐中政策的理解和執(zhí)行混亂??， 缺乏頂層規(guī)范。

據不完全統(tǒng)計，在不考慮行業(yè)特定政策要求的情況下，目前PPP行業(yè)主要遵循和參照的有關法律法規(guī)和政策文件已十幾項之多： 除下述統(tǒng)計外，各省市地方政府和主管部門也有針對PPP的地方性文件，這在一定程度上導致PPP 項目各參與主體在項目過程中需要考量和遵守的條條框框過多??，各部門監(jiān)管職責重疊等 各部門監(jiān)管職責重疊等問題。

一.人大審議通過的相關法律

中華人民共和國預算法，中華人民共和國政府采購法????，中華人民共和國招標投標法等

二.PPP規(guī)范性文件

PPP立法進程的標志性事件

一個由國家發(fā)展改革委和財政部兩個PPP主管 部門共同牽頭完成的PPP條例????????，能夠很好地解決部門間單打獨斗??、分頭施策的局面（例如現階段政府采購與工程招投標政策規(guī)范之間的沖突和模糊）?????♀?，為地方政府和實施機構在操作過程中提供最直接和明確的指引，減少社會資本、金融機構的政策猶疑，提高項目執(zhí)行的效率和社會整體的參與積極性。

PPP 條例的出臺將為目前業(yè)內已普遍認可的操作方式提供法規(guī)依據??，使項目的全過程執(zhí)行更加順暢，有助于PPP的常態(tài)化?、理性化?????♀?、規(guī)范化?????，引導行業(yè)從“重數量”過渡到“重質量”。

ppp條例有望對目前普通關心的PPP項目績效 考核、權責劃分????、履約保證、監(jiān)管體制等問題作出相應規(guī)定?????♀?，減少地方政府為追求短期業(yè)績而盲目上馬項目、從而出現對社會資本方胡亂“承諾”而又不履約的情形，同時有利于增強各參與主體對政府重合同守信用的心理預期??，有效減少社會資本在參與PPP 項目時對政府失信、環(huán)屆風險等問題的擔憂??，遏制投機博弈心理，吸引更多的社會資本??、金融機構、設計咨詢單位參與到PPP項目中來????，切實引導全行業(yè)的進步和發(fā)展。

從 2017 年 7 月 21 日公布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》來 看??，PPP 立法的目的是為了規(guī)范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，提高公共服務供給的質量和效率，保障公共利益和社會資本方的合法權益等。其中關于 PPP 項目的發(fā)起???、項目的實施、監(jiān)督管理、 爭議解決以及法律責任等主要內容都基本涵蓋?????????。

但從更高的角度看，PPP 項目的復雜性不僅是因為其本身存在民事與行政事項的交織??????，也因為項目內容各異???，導致其執(zhí)行程序和所涉及的合同體系等繁雜多樣??，意味著PPP行業(yè)如要達到更先進的成熟發(fā)展階段，僅靠一個條例??、一部法律是遠遠不夠的??，需要各方同心協(xié)力，構建一個關于PPP的完善法律制度體系。

2018年底前PPP條例的出臺??，是PPP立法進程 的標志性事件，也是目前專門為PPP領域制定的第 一部較為正式的、效力層級較高的法律文件。在正式條例出臺之前，也希望主管部門能夠通過征求意見稿等形式??，從PPP行業(yè)的實際情況出發(fā)，制定一份較 為全面????、完善??、操作性較強的 PPP 法律文件。