市場猜測已久的第三批地方政府債券置換存量債務(wù)塵埃落定。8月27日下午，財(cái)政部部長樓繼偉向全國人大常委會作今年以來預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告時(shí)透露??，經(jīng)全國人大、國務(wù)院批準(zhǔn)，今年下達(dá)6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元置換債券額度，地方政府債務(wù)“限高”規(guī)定也正式出臺。

財(cái)政部批準(zhǔn)第三批1.2萬億地方政府置換債，意味著全年地方債置換規(guī)模高達(dá)3.2萬億??，這樣的話，全年地方債供給就可以算出來了：置換債3.2萬億、新增的一般債5000億、新增的專項(xiàng)債1000億，到期的債務(wù)1714億?????，零零總總加起來，總共地方債的供給量在今年已經(jīng)接近了4萬億。

此外??，樓繼偉還指出???????，為控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部還發(fā)布了地方政府一般債券和專項(xiàng)債券預(yù)算管理、發(fā)行管理等辦法??????，明確可以通過定向承銷方式發(fā)行地方政府置換債券。

1說好的1萬億呢？

那么問題來了：年初說好的地方置換債是1萬億，到了現(xiàn)在為什么變成3.2萬億了？

其實(shí)按照財(cái)政部最初的說法，置換針對的是2013年審計(jì)署口徑的地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)???????，這部分債務(wù)其實(shí)只有1.86萬億??，即使把審計(jì)署地方債口徑加起來也就是2.8萬億才對，為什么現(xiàn)在需要3.2萬億地方債置換呢???？

民生證券研究員李奇霖、李云霏認(rèn)為??，地方債置換規(guī)模的增長有兩種可能性：

1）這可能是因?yàn)榈胤焦賳T在審計(jì)署做審計(jì)的時(shí)候，傾向于低報(bào)地方政府債務(wù)，在財(cái)政部說要搞地方債置換統(tǒng)計(jì)債務(wù)口徑的時(shí)候，又傾向高報(bào)地方債?????♀?????，3.2萬億是最后博弈的數(shù)字。

2）3.2萬億包括了地方的逾期債務(wù)。2013年6月????，政府逾期債務(wù)規(guī)模為1.15萬億??，占2011-2012年應(yīng)償債務(wù)的25.6%，假設(shè)逾期率不變??，截止2014年底逾期債務(wù)量為1.25萬億，從規(guī)模上看，3.2萬億置換了地方政府的逾期債務(wù)???????。

此舉后???????，地方政府償債壓力基本上得到了緩解，至少今年是沒問題了，總體來看????????，這一次債務(wù)置換后，地方政府償債壓力基本解決????，這樣就都有更多的精力去穩(wěn)增長、做基建投資了。

2置換范圍擴(kuò)大

第三批置換債券與前兩期置換債券最大不同就是置換債務(wù)的范圍不同。

前兩批總計(jì)2萬億元的置換債券的置換范圍主要是2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中、2015年到期需要償還的部分。這部分債務(wù)已經(jīng)審計(jì)確認(rèn)并向全國人大常委會報(bào)告。

根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)?????♂?，截至2013年6月底??，地方政府負(fù)有償還責(zé)任且2015年到期的債務(wù)規(guī)模約為1.86萬億元。所以2萬億元的置換債券完全覆蓋了這一部分到期債務(wù)。第三批置換債券不再是截至2013年底的地方債務(wù)????，而是根據(jù)財(cái)政部清理甄別后的2014年底存量債務(wù)數(shù)據(jù)。

3其實(shí)……今年只發(fā)了一半

自今年5月份江蘇省作為首個(gè)地方率先發(fā)行地方政府債券以來?????，各省市相繼發(fā)行債券。在目前總計(jì)3.8萬億元的地方政府債券額度中（包括新增地方政府債券6000億元）??????，截至8月24日，據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府債券發(fā)行額度達(dá)到約1.77萬億元規(guī)模，這意味著還有近一半地方政府債券尚未發(fā)行。巨大的地方債供給也讓債市承壓。隨著地方債供給增加，需要央行進(jìn)一步釋放流動性????。

由于地方政府債券發(fā)行成本明顯高于同期限國債，但目前多數(shù)地方債發(fā)行利率緊貼招標(biāo)區(qū)間下限??，基本與前五日國債收益率持平??，這也被外界指責(zé)地方政府債券發(fā)行受非市場化因素過多影響????。

8月7日??????，遼寧省政府采用定向承銷方式發(fā)行約61億元地方債?????，中標(biāo)利率卻全線高于中標(biāo)區(qū)間下限至少20個(gè)基點(diǎn)(BP)，而且10年期地方政府專項(xiàng)債券首現(xiàn)部分流標(biāo)????，這也成為地方債自2011年發(fā)行以來??，首次出現(xiàn)流標(biāo)現(xiàn)象。隨著地方政府債券發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，未來地方債發(fā)行利率市場化將是大勢所趨??，將會有更多地方債發(fā)行利率突破招標(biāo)下限。

在前述預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中，除了積極推動地方政府債券發(fā)行，樓繼偉說?????♂?，下一步還將支持地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型改造。根據(jù)融資平臺公司項(xiàng)目或業(yè)務(wù)的性質(zhì)???♂?，政府給予必要的支持??，推動市場化轉(zhuǎn)型改制，剝離政府融資職能，不得再新增政府債務(wù)?????♀??????。妥善解決融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題??，規(guī)范增量融資行為??。

4壓力減輕??，免于千億利息

今年全國“兩會”期間，李克強(qiáng)總理在回答有關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題時(shí)??，盡管強(qiáng)調(diào)“地方政府性債務(wù)70%以上是投資性的，是有收益的”，但同時(shí)也承認(rèn)“中國的確存在著個(gè)案性的金融風(fēng)險(xiǎn)”。

一季度?，樓繼偉表示，地方債規(guī)模是比國家的債務(wù)還要大，國債將近10萬億元，整個(gè)地方政府需要償還的債務(wù)責(zé)任是12萬億到13萬億元之間????。

上個(gè)月的中南海座談會上?????♀?，李克強(qiáng)又再次公開表示??：“在中國???♀?，地方政府的債務(wù)并沒有拿來直接發(fā)放福利?????♀?，而主要是進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)等投資，是有回報(bào)的???????。我們置換的每一筆債務(wù)都是中央財(cái)政核發(fā)的，可以說，背后是中央政府的信用和能力。”

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長張軍也在會上表示，“從國際上看??，對政府債的概念其實(shí)是可以分開的??????????，F(xiàn)在中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比例偏低，那就可以通過債務(wù)置換，核銷地方政府債務(wù)。”

此前財(cái)政部已經(jīng)先后兩次分別下達(dá)了1萬億元的地方債置換額度。財(cái)政部進(jìn)行地方政府債務(wù)置換的目的很明確：延長地方政府到期債務(wù)期限，從而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，并降低融資成本??，降低利息負(fù)擔(dān)。

據(jù)財(cái)政部測算，1萬億元的置換債券能讓地方政府一年減輕利息負(fù)擔(dān)400億~500億元????????????。若按此估算??，3.2萬億元的置換債券能讓地方政府減輕利息負(fù)擔(dān)超千億元??????。

地方政府還息負(fù)擔(dān)較重????，將成本較高、期限較短的債務(wù)大規(guī)模置換為成本較低??、期限較長的債券可以減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)債務(wù)可持續(xù)性?????♀?，并延緩不良貸款的生成速度。地方政府債務(wù)置換也可以推動政府隱性擔(dān)保顯性化??，規(guī)范地方政府預(yù)算管理，防范金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽?/p>

5債務(wù)有了“天花板”

與置換債規(guī)模的擴(kuò)大一同到來的，是地方債務(wù)“限高”政策。十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議。根據(jù)該議案，2015年中國地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%。

今年正式實(shí)施的新預(yù)算法和去年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出?，中國對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。地方政府舉債規(guī)模?????♀?，由國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)。這項(xiàng)議案的獲批?????????，意味著中國依法啟動了對地方政府債務(wù)的限額管理?????♀???，給地方債設(shè)立了“天花板”。

此次獲批的2015年16萬億元地方政府債務(wù)限額由兩塊構(gòu)成?，一塊是截至2014年末的全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元，一塊是今年3月全國人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬億元。議案中還提及截至2014年末的8.6萬億元地方政府或有債務(wù)，其中包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。此次獲批議案明確將債務(wù)率不超過100%作為中國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

債務(wù)余額實(shí)行納入限額管理????，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的舉債行為??，能夠在保證地方政府負(fù)債投資的基礎(chǔ)上????，有效防范地方政府過度舉債造成潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)??，經(jīng)濟(jì)的整體風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)降低。

為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會在審議《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》時(shí)提出了四點(diǎn)建議：

一是建立向人大報(bào)告地方政府債務(wù)的制度??，中央和地方各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)每半年向本級人大有關(guān)專門委員會和常委會有關(guān)工作委員會書面報(bào)告地方政府債務(wù)的管理情況???????；

二是建立公開完善的地方政府債務(wù)考核評價(jià)制度，積極推進(jìn)地方政府債務(wù)公開透明????，各地區(qū)要公開債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)??、期限、層級、債權(quán)人等信息7??，給監(jiān)管部門、社會和市場傳遞全面?、真實(shí)的信息；

三是建立對違反規(guī)定的地方和個(gè)人的問責(zé)機(jī)制??，對部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)已經(jīng)預(yù)警的地區(qū)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)采取多種方式償還債務(wù)，切實(shí)降低風(fēng)險(xiǎn)；

四是加快推進(jìn)財(cái)政體制改革?????♀???，加快推進(jìn)政府間事權(quán)劃分改革???♂?，加快推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革。

6將實(shí)施更有力度財(cái)政政策

關(guān)于未來的財(cái)政政策走向，樓繼偉在會上表示，下一步將實(shí)施更有力度的財(cái)政政策，深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革??????，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，切實(shí)抓好已出臺財(cái)稅政策的貫徹落實(shí)，確保各項(xiàng)政策取得預(yù)期效果。

樓繼偉介紹，更有力度的財(cái)政政策包括五個(gè)方面?：

一是加大力度推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)。推動重大水利工程?????????、鐵路建設(shè)、棚戶區(qū)改造等重點(diǎn)項(xiàng)目加快實(shí)施??。提前下達(dá)2016年重大項(xiàng)目建設(shè)投資計(jì)劃，爭取在2015年有進(jìn)度。

二是進(jìn)一步加大降稅清費(fèi)力度。落實(shí)完善企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等普惠性政策???????，適時(shí)將企業(yè)轉(zhuǎn)增股本和股權(quán)獎勵(lì)分期繳納個(gè)人所得稅試點(diǎn)政策推廣至全國??。

三是著力推廣運(yùn)用PPP模式???♂?。制定PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)指引、PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同范本和分行業(yè)合同。加快設(shè)立PPP融資支持基金???♀?。繼續(xù)推進(jìn)PPP項(xiàng)目示范工作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方政府融資平臺公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目????????♀?。

四是發(fā)揮好各類投資引導(dǎo)基金作用。進(jìn)一步完善已設(shè)基金的管理運(yùn)行機(jī)制，研究設(shè)立國家中小企業(yè)發(fā)展基金?????♂?，加快設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)民間資本投入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)?。

五是大力推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用????。從項(xiàng)目、部門、跨年度預(yù)算等方面，有序推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用????，狠抓重大項(xiàng)目??、重點(diǎn)科目和重要部門預(yù)算執(zhí)行，充分發(fā)揮財(cái)政資金效用????。

樓繼偉還表示要深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革。加快稅制改革?????♂?，適時(shí)將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入營改增試點(diǎn)。推進(jìn)消費(fèi)稅改革。研究全面實(shí)施資源稅費(fèi)改革方案。研究個(gè)人所得稅改革方案??。

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