城市發(fā)展，規(guī)劃先行???????，這是基本的常識???????????。然而，現(xiàn)實中部分城市發(fā)展往往與城市規(guī)劃背道而馳，城市發(fā)展無限擴(kuò)大，交通路網(wǎng)雜亂無章??，形成了很多巨型城市，也產(chǎn)生了諸多的城市病問題?????♂????。為什么會有這些問題?????♂???？政府各類規(guī)劃不一致、不科學(xué)、執(zhí)行難恐怕是其重要原因?????♂?。那么規(guī)劃如何引領(lǐng)和規(guī)范城市發(fā)展???，本文將為讀者一一解讀#??。

一、“多規(guī)合一”與一張藍(lán)圖的重要性

現(xiàn)在的政府各類規(guī)劃都是建立在以土地增值為中心的基礎(chǔ)上編制的??。盡管城市總體規(guī)劃?????♂?、土地利用總體規(guī)劃對城市??、城鎮(zhèn)的發(fā)展有邊界要求，但在實際規(guī)劃實施的過程中??，往往為了提高土地的出讓收益?????♂?，沒有原則、不考慮綜合的經(jīng)濟(jì)社會效益和長遠(yuǎn)發(fā)展情況????，頻頻修改空間規(guī)劃。這樣邊改邊建，導(dǎo)致中心城區(qū)的樓房越來越高，猶如水泥森林一般，原來的郊區(qū)慢慢變成了中心城區(qū)，地面交通不能滿足通勤所需??，而政府又有了新辦法，造地鐵??。于是地鐵越造越長???，越造越多?????♀?，地鐵通到哪里，城市發(fā)展到哪里???????♀?，房子就造到哪里????。城市面積攤的越來越大??，當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)連地鐵都滿足不了上下班通勤的需要??，政府又開始造城際鐵路??。在這樣的規(guī)劃建設(shè)思路指導(dǎo)下????，國內(nèi)形成了大量的巨型城市???????，有的甚至達(dá)到上千平方公里??。城市布滿了各類建筑物??，缺少必要的綠肺、風(fēng)道和公共活動空間?，F(xiàn)在回頭看，城市形態(tài)早已沒有20年前城市規(guī)劃藍(lán)圖的影子。其實??，只有一張藍(lán)圖干到底，居民才能對其所生活的城市未來是個什么樣子??，有一個穩(wěn)定的預(yù)期??。

為什么會出現(xiàn)這種情況？一是規(guī)劃編制不科學(xué)?。各類規(guī)劃編制沒有充分考慮人口變化的影響，以及對人口流動的預(yù)期，不管是不是能有那么多人來住，就是要為了出讓土地造房子，最后出現(xiàn)了很多鬼城、空城，造成了極大的浪費?????♂?????。二是各類規(guī)劃銜接不夠。我國政府的規(guī)劃有10余種，但各類規(guī)劃因編制的責(zé)任主體不同???????????，相互銜接不夠，特別是產(chǎn)業(yè)的形態(tài)和功能規(guī)劃與城市空間布局規(guī)劃之間沒有很好的銜接，造成了產(chǎn)城融合不夠，出現(xiàn)了很多鬼城??、空城、臥城。三是對城市規(guī)劃沒有做正確的解讀。數(shù)據(jù)顯示?????♀?，1990年到2010年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)大到40533.8平方公里，未來幾十年新城規(guī)劃面積達(dá)到數(shù)萬平方公里。部分專家、機(jī)構(gòu)夸大解讀，以數(shù)萬平方公里的新城建設(shè)為基數(shù)??，分析鋼鐵、水泥、平板玻璃需求，并以此來制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)的專項規(guī)劃，相關(guān)企業(yè)也沒有進(jìn)行深入分析，就大干快上地上項目?????，結(jié)果現(xiàn)在這些行業(yè)都過剩了??。殊不知，這么大面積的新城規(guī)劃不可能是幾年就能建成，而是需要數(shù)十年的時間，相關(guān)企業(yè)幾年內(nèi)能生產(chǎn)出幾十年的新城建設(shè)材料????，能不過剩嗎?????♂??????♂?？環(huán)境能不被污染嗎？

中央已經(jīng)看到各類規(guī)劃不銜接的問題，開始重視城市規(guī)劃建設(shè)管理工作。去年12月，中央專門召開了城市工作會議，這是改革開放后時隔37年召開的最高規(guī)格的城市會議，可見中央對城市工作的重視???????。隨后又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，對城市發(fā)展“多規(guī)合一”提出了明確的要求。實際上，早在2003年國家有關(guān)部委就在推動“多規(guī)合一”工作，2014年，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣”多規(guī)合一”試點工作的通知》，選擇28個市縣開展試點????，目前已經(jīng)取得了積極進(jìn)展??。其中，浙江開化縣被列入全國28個“多規(guī)合一”試點市縣之一?????，探索將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃????、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能規(guī)劃等融合到一張縣域圖上，解決規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突???♂????????、缺乏協(xié)調(diào)等問題，實現(xiàn)全縣“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，并得到了習(xí)近平總書記的高度肯定。

二、“多規(guī)合一”存在哪些問題？

“多規(guī)合一”是指推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃???????、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃??、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合??。目前盡管“多規(guī)合一”試點取得積極進(jìn)展??，但也存在不少問題，概括起來?????♀?，主要是三個方面???：

一是技術(shù)層面的問題。主要是：“多規(guī)合一”仍不能解決土地指標(biāo)問題。“多規(guī)合一”實現(xiàn)以后，今后的建設(shè)用地指標(biāo)在土地利用規(guī)劃中仍然是緊缺因素??，僅僅是規(guī)劃同時乃至統(tǒng)一編制??????♂?，并不能解決根本問題???♀?。不同規(guī)劃彈性不同，城市規(guī)劃的剛性如何應(yīng)對土地利用規(guī)劃的彈性仍有待解答。不同主管部門的規(guī)劃主次如何區(qū)分。城市規(guī)劃???????、土地利用規(guī)劃的編制都提出要相互協(xié)調(diào)?????♀?，但又都有一個誰先誰后，誰實際上服從誰的問題，這里也有很多技術(shù)問題需要解決。

二是制度層面的問題????。目前僅有城市規(guī)劃?????、土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等空間類規(guī)劃的編制有法律依據(jù)，包括土地法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等，這類規(guī)劃的權(quán)威性?????♀???、約束性較強(qiáng)??，對其進(jìn)行修改的程序復(fù)雜??，難度較大。而《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃雖然層級較高??，尤其特別規(guī)劃綱要是經(jīng)過當(dāng)?shù)刈罡邫?quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會通過的，理應(yīng)權(quán)威性是最高的。但在實際工作過程中?????♂?，由于規(guī)劃期與政府首長的任期不一致，以及其他方面的原因，導(dǎo)致規(guī)劃綱要執(zhí)行的嚴(yán)肅性不夠，往往是規(guī)劃規(guī)劃、手上劃劃、墻上掛掛????、到頭來還不如領(lǐng)導(dǎo)一句。

三是體制層面的問題。目前，政府發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》、城市規(guī)劃??、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃??、土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃??、園區(qū)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是由政府不同的部門負(fù)責(zé)編制，那么“多規(guī)合一”后??，相關(guān)規(guī)劃編制的管理體制如何調(diào)整更加合適，也需要進(jìn)行論證和分析。

三、如何“一張藍(lán)圖干到底”？

“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”?????????。因此，做好“多規(guī)合一”工作至關(guān)重要，只有把其做好了??，才不會出現(xiàn)規(guī)劃折騰，才能真正實現(xiàn)城市發(fā)展“一張藍(lán)圖干到底”?????♀?。

一是樹立系統(tǒng)全局思維，建立政府的規(guī)劃管理體系。目前我國尚未建立全面的國家空間規(guī)劃體系是各類規(guī)劃依據(jù)打架、目標(biāo)打架、標(biāo)準(zhǔn)打架的根源??。國家的整體目標(biāo)???♀?、近期目標(biāo)??，地方的分區(qū)目標(biāo)都沒有建立一個完整的體系?????♀?，各項規(guī)劃即便想找到依據(jù)也很難。因此，“多規(guī)合一”的順利實施有待建立國家空間規(guī)劃體系，樹立系統(tǒng)的全局思維，解決各項規(guī)劃無據(jù)可依的現(xiàn)實需求。制定建立各類規(guī)劃修改??、銜接的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序??。加大“多規(guī)合一”的試點力度，先易后難，即哪些規(guī)劃可以率先合并在“同一張圖”??，然后逐步擴(kuò)大“多規(guī)合一”的范圍和地區(qū)。

二是更新理念，建立“以人為中心”的規(guī)劃編制思路?????♂??????。要徹底改變目前各類政府規(guī)劃以土地增值為中心?、貪大求洋的編制思路，在編制過程中應(yīng)充分體現(xiàn)多數(shù)人的吃穿住行，并將人口規(guī)劃作為一切規(guī)劃的基本依據(jù)?????♂?。同時，規(guī)劃編制過程中不僅要發(fā)揮專家?????、專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，更要充分征求居民的意見，讓市民有機(jī)會充分的、深度的參與?????♂?，這也是國家治理??、政府管理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

三是加快立法，為“多規(guī)合一”提供制度支撐。建議加快《發(fā)展規(guī)劃法》或者叫《規(guī)劃法》的立法?????♀?，進(jìn)一步明確各類規(guī)劃的主次地位??、銜接原則、修改程序、編制主體責(zé)任，并明確“多規(guī)合一”的牽頭主體，完善規(guī)劃編制的管理體制。從而在制度上保障各類規(guī)劃的制定和實施，監(jiān)督政府更加注重科學(xué)規(guī)劃，從而使政府換屆做好“交接棒”，跑好“接力賽”，不因換屆????、換人而隨意改變規(guī)劃，真正實現(xiàn)城市發(fā)展一張藍(lán)圖干到底?????。

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